专家眼中的解放思想十题①政绩考核

　　呼唤广东再建勇于改革敢于试验的新型政治生态

　　为天才留空间　为中才立规矩　为庸才找出路

　　专家：任剑涛，中山大学政治与公共事务管理学院院长、教授、博士生导师

　　战国年间，流行着一种做法：年初，地方官员要把辖区内的人口、牛马、饲料、粮食，甚至工业生产、商业贸易、土地垦辟等等量化数据都列出来，写在木板上，君王拿一份，臣子拿一份；到了年底，君王据此听取官员们述职。

　　这就是“上计”，战国时代君王对地方官员的绩效考核方式，也是中国官员考核“制度化”可以追溯的较早源头。

　　历史延续2000多年，中国从未停止过对官员考核指标的改进，使其更适合作为选拔使用官员的重要依据，当中无一不涵裹着“真实客观”的核心词组。

　　问题是，怎样才算“真实客观”？不同的时代对这一问题有着不同的题解和注释。

　　在广东，改革开放初期，不少地方把对领导干部的考核押在了“经济指标”上，求经济快速增长，专攻GDP；当前，改革开放取得了瞩目成就后，不少地方用“德、能、勤、绩、廉”五项内容的指标考核干部，不少干部产生了“做少错少”的心态，原有的改革锐气开始钝化。

　　但事实上，站在新的历史起点上，广东目前“相同指标过多，相异指标不够”的领导干部考核体系已经不适应科学发展的要求。

　　中山大学政治与公共事务管理学院院长任剑涛日前在接受本报记者采访时提出了“政治生态”与“绩效评估”的关系。他认为，在改革开放走过30年后的今天，广东要再进一步，争当实践科学发展观排头兵，就得要重新建立起一个勇于改革、敢于试验的政治生态，当中的关键，要对领导干部的绩效评估体系采取更科学的态度审视和建立。

　　“不同地方在发展战略方面完全可以而且应当有所区别，不应该要求所有的地方都去追求相同的发展模式和评价标准。”任剑涛打了个比方，“我们总不能把深圳的指标拿去考核河源，这样河源很难评得上，会不服气；深圳也会不服气，可能会觉得没有进步的动力。”

　　因此，在任剑涛的眼中，要培育适应改革开放的新型政治生态，对领导干部或对政府的绩效评估便不能是简单的数量体系，而是要“为天才留空间，为中才立规矩，为庸才找出路”，“否则，解放思想、实现科学发展就会成为一句空话”。

　　“正确的政绩观不能解读为不要政绩”

　　记者：近年来，有人对“政绩观”抱着敬而远之的态度，仿佛一沾这三个字，就被扣上“好大喜功”的帽子。

　　任剑涛：我想正确的政绩观有几个节点要把握。

　　首先，要有政绩。很多人把正确的政绩观解读为不要政绩，实际上是不对的。从底线上来说，为官一任还是应造福一方。我们不能为GDP而GDP，而是要搞清楚GDP，GDP只是一个社会经济发展的基础。换句话说，即使我们的GDP在稳定、持续、协调地发展，我们也要不断地反思，它能不能使一个经济社会稳定、持续、协调地发展，能不能使一个行业稳定、持续、协调地发展，能不能使阶层与阶层之间平等地分享我们发展的成果呢！如果没有这样的均衡性，我们的发展可能导致贫富分化，阶层对垒，或者牺牲长远，这是我们必须要批评的。

　　还有，就是这样的政绩观是什么意义上的政绩观。显然地，“政绩观”不仅仅是一个发展的政绩观，不仅仅是一个均衡的政绩观，而且还是一个政治考量的政绩观――你这样的决策、发展是不是有利于维护法治、是不是有利于促进民主，是不是有利于使整个社会公众感觉到幸福递增的状态。在发展的过程中，官员可能会常常需要考虑到环境的问题，也可能需要考虑持续的问题，也可能还要顾及到协调的问题，所以，一方面我们要鼓励党的领导做事情要有政绩，要有发展，但是必须要符合规矩，因此这种政绩观某种意义上是戴着镣铐跳舞，必须要符合规矩也要出政绩，但是不能为了政绩而不符合规矩。

　　“必须避免丧失广东人改革的气质”

　　记者：现在有的人认为广东的发展已经足够好，只要安稳地走下去就足够了。

　　任剑涛：确实，与30年前我们改革开放的艰苦处境不同，当时我们的干部必须在计划经济的氛围内打破局面，所以党的领导、地方干部都有杀出一条血路的冲劲，于是，广东在改革开放30年以来取得了举世瞩目的成就。但因为广东的经济社会发展确实让我们“太满意”了，就容易出现为广东的改革开放辩护的护弱心理，空谈改革成就、不思进取。

　　汪洋书记提出“继续解放思想”，提得相当及时。这是一个关键的时候，广东正面临新一轮发展的问题，比如经济发展方式的转变问题、制度创新的问题，还有协调发展的问题。这些问题都是深层次的问题，如果还满足于过去，在原来的基础上坚持过去的方式发展，发展就会难以为继。“继续解放思想”，就是让我们必须看到自己的不足，拿出冲劲，要扪心自问：广东改革开放的精神气质有没有丧失。我们要做中国现代化的先锋模范，在这个时候就必须要避免丧失广东人改革的气质。

　　记者：那您认为，广东人改革气质的秉承主要体现在哪些方面？

　　任剑涛：我们广东的根子是在改革上，我们广东的命脉是在开放上，我们广东发展的前途依靠是在创新上。如果没有创新的领导，我们不能认为他是一个好领导；如果一个地方没有创新，我们不能认为这个地区的发展是令人满意的。

　　整个广东应该在科技创新、教育创新、政府创新、社会创新，乃至于政党制度创新上，能够继续秉着上世纪八十年代杀出一条血路的创新精神，为我们制度的创新又提供一个崭新的经验，这个方面我们比长江三角洲等地区有落后的迹象了，所以我们要有紧迫性来解决问题，这样才会有实效，推动广东乃至于借广东这样的实践，推动中国的改革开放向纵深发展。

　　“拿权不用无所作为也是很大腐败”

　　记者：制度有了创新后，执行得靠人。因此，人，或者更直接地说，领导干部将会成为广东能否继续解放思想，科学发展的关键性因素。

　　任剑涛：选人不恰当，人就会败坏制度，因此要选好领导干部，发挥好人的主观能动性。

　　因此，我们解放思想要有实质性举措，不能把求稳、无过即是功的人提拔到领导岗位上，拿权不用、无所作为也是很大的腐败。相反地，我们必须谨记“生于忧患，死于安乐”，要重新拿出改革开放初期的锐气。

　　当前在广东一些地方一些位置上形成了一些惰性：有些领导干部习惯坐而空谈改革成就、安于现状，甚至尸位素餐；而选拔干部、用人的时候，也相对比较平稳，出现了把激情、胆识等改革初期的“锐气”逐步放到后面的考虑位置。因此，广东要继续解放思想，其中一个方面就要建立领导干部绩效评估的科学体系，形成改革人才链，重新建立起勇于改革、敢于试验的政治生态。否则，解放思想、实现科学发展就会成为一句空话。

　　记者：那如何培育这样一个“勇于改革、敢于试验的政治生态”呢？

　　任剑涛：实质上就是建立领导干部绩效评估的科学体系。

　　当前，广东的干部绩效评估相同指标太多，相异指标不够，不适应改革开放新阶段的要求。事实上，基于平等的目的，必须要有基本相同的评价指标；出于公平的缘故，必须有能体现出政务官与事务官，党政不同领导岗位，担任不同地区领导等方面差异的差异性指标。

　　同时，绩效评估必须与被评估领导的奖惩、升降、免职紧密联系起来：奖惩是针对领导干部的在岗激励而言的；升降是针对领导干部的职位前程而言的；免职则是针对领导干部的出路而言的。如果没有免职，或只升不降，是没有威慑性的，是没有意义的。当奖惩、升降、免职能纳入考核的体系中，就容易把相对保守的干部队伍打锤成锐气长存。

　　总的一句，就是“为天才留空间，为中才立规矩，为庸才找出路”，从而形成领导干部范围内既体现相同性、又体现差异性的现代政绩观。尤其是前者，即便是改革的天才，又怎么能保证一改就改对，一改就改好？除非是个神仙！

　　独立第三方“民评官”广东开全国先河

　　华工课题组《红皮书》评价粤市县两级政府，摆脱以往政府绩效评价体制内局限

　　专家：郑方辉，华南理工大学公共管理学院教授

　　近日，华南理工大学公共管理学院课题组正式对外发布《2007广东省市、县两级政府整体绩效评价指数研究红皮书》。这是全国首个由独立第三方进行的一次“民评官”行为，开启了独立第三方评地方政府整体绩效的先河，引起各界广泛关注。

　　区别于以往的体制内评价体系，这套评价体系由于“无委托方”选题，完全独立操作，强化“政府产出”的结果及效益导向，引入保护生态环境领域层，并将公开指数结果及每年进行评价活动，很大程度上摆脱了行政色彩和体制内局限。

　　“现有的体制内政府绩效评价体系可能更多的是服务于政府管治目的，而不是提高效率”，昨日该课题组负责人郑方辉教授在接受记者采访时表示，“西方国家普遍推行以公共责任和顾客至上为导向的政府绩效评估，一些国家并将此作为政府改革的突破口。简单来说，在我国推行绩效评价，是建立社会主义民主政治的客观要求，和实现现代化的基本元素，亦是党和政府执政为民理念的具体体现。”

　　但是现有的各种官方及委托进行的评价体系数不胜数，郑方辉认为，与《红皮书》比起来，现有这些体系的目的主要是服务于政府管治的目的，一些活动甚至带有强烈的商业目的。此外，这些评价大都为体制内评价，自上而下，具有行政上的约束力或影响力。上级政府及其关联机构为评价主体。体制内的评价更多的是立足政府及其部门的职能执行情况，尤其是对上负责的行为。“简单说，现有的评价可能会考察公务员每天是不是准时上下班，注重办事过程的规范性，而不是重在考察整体效率是否先进，这一点恰恰是公众最看重的”。

　　郑方辉因此提出，“党的十七大报告在党的历史上第一次把民主提升到社会主义生命的高度。而独立第三方评价政府绩效对于实现增量民主，激活政府效能具有重要意义，对于正处于经济转型期和开风气之先的广东来说，独立第三方评价政府绩效体系已有条件进行试验。

　　在他看来，相对理想和客观的政府绩效评价体系可具备如下特征：

　　1.立足政府“理想职能”的实现程度，或者说参考系为地方政府应该干什么，代价有多大？而非“正在干什么”，注重政府管治和服务的结果，并非过程。通过绩效评价推动政府管理创新和职能转换。

　　2.立足整体绩效，评价标准针对增量(因政府行为或公共政策带来的社会经济的变化量)，但同时依据具体指标属性和政府层级，充分考虑到存量的状态。

　　3.体现公众满意度导向，并进行覆盖全省区域范围的大样本量调查。

　　4.独立完成，从学术研究的角度切入现实问题，表现出超然性和客观性。

　　但即使如此，郑方辉认为现代政府绩效评价仍旧能反映政府绩效的总体状况，对于此次《红皮书》评价结果，他提醒公众理性看待，一是面对“数字”事实，尤其是要探析其结果的构成和成因；二是它未必等同政府的成绩单，更不可和政府主要首长等同起来。

　　■专家建议

　　任剑涛草拟的“干部考试单”

　　一、体现领导干部同一性的绩效评估指标

　　1.客观指标：可数量化的指标

　　(1)经济发展：均衡发展指标体系

　　(2)政治秩序：活力与秩序的双重保障

　　(3)文化建设：氛围与硬件的增长

　　(4)社会保障：公平分配与社会发展

　　(5)生态环境：经济发展与环境的适应性

　　2.主观指标：无法数量化的指标

　　(1)社会评价：中介机构的访谈结果

　　(2)干群感受：两种人群的口耳相传

　　(3)整体状态：当地给人的一般感觉

　　(4)幸福指数：居民的主观感觉

　　(5)活力呈现：是不是呈现朝气蓬勃的气象

　　二、体现领导干部差异性的评估指标

　　1.职位类型差异性指标

　　(1)党委系统的政治把握

　　(2)政府系统的资源配置

　　(3)人大系统的地方立法和一府两院监督

　　(4)政协系统的政治协商成效

　　(5)司法系统的公正保证

　　(6)纪委系统的政党状态

　　2.区域差异评估

　　(1)地区状态的：横向比较体系：发达、发展中与欠发达三种类型；纵向评价指标：落后地区的纵向增长指标

　　(2)组织结构的：领导班子是不是一个有位有为的班子

　　(3)领导个人的：是不是推动了当地的科学发展

　　3.岗位差异评估

　　(1)全局性领导干部的总体评价

　　(2)局部型领导干部的具体评价

　　(3)执行型领导干部的行为评价

　　■专家声音

　　我们谈到可持续发展，在可持续发展里面，有增长的目标，也有环境的目标、健康的目标、收入分配的目标，也有社会和谐的目标，这些都应该是一个官员的政绩的考核。

　　――北京大学中国经济研究中心主任林毅夫在出席某次论坛，回答主持人“嘉宾谈应对危机和官员绩效考核”时表示。

　　现行的地方官员绩效考评体系，造成了很多官员在推动经济发展时短期行为严重，需要采取措施弱化他们的替代行为。

　　所谓“替代效应”(substitution　effect)，是指被考评对象为了追求自身利益最大化，把某些方面应做的努力和投入，因为其回报太小，“替代”(投入)到其它回报更大的活动中去。即有利于政绩和升迁的事情不计投入、大张旗鼓、满腔热情地去做；与此无关者，则牺牲之而在所不惜。

　　――清华大学经济管理学院教授王一江在《财经》杂志撰文《激励替代效应与政绩考核》中指出。

　　行政谬赏主义盛行，暴露出我国当下公务员绩效考评机制的深刻危机。官员能上不能下，只要不贪污受贿，不发生重大责任事故，就可以高枕无忧。社会公众、法律和公务员制度对得过且过甚至对环境污染、社会治安、公共教育、医疗、住房投入都严重乏力的官员没有惩戒机制。这种“反向激励机制”的缺乏，导致对重赏这样一种“正向激励”的迷信和依赖。

　　――时评人童大焕在2007年05月23日《北京青年报》上撰文《官员绩效单向奖励机制下的谬赏主义》中说。

　　建立符合科学发展观的新的指标考核体系，是正确引导各级政府，践行科学协调发展的切实可行的手段，要根据不同的县情，分门别类地制定科学的、细化的考核指标，切忌一刀切。

　　――广东商学院县域经济研究所副所长杨小川日前接受本报采访时表示。