摘要：近年来，围绕着暂住证制度存废的问题，先后有过三次论争。主张废除暂住证的一方认为实施暂住证制度是对外来人口的歧视，是有关部门借机敛财的依托，并且暂住证制度并未能发挥其应有的作用，相反引发了许多暴力犯罪问题。而主张保留一方则认为暂住证制度并未对外来人口歧视，其存在也有法律依据，并且有利于打击犯罪。其实暂住证制度的存废之争并非是制度本身有问题，而是在执行制度过程中产生了利益冲突。暂住证制度运作过程中暴露出来的问题是有关部门与民争利的结果。

关键词：暂住证　外来人口　人口管理　

前一段时间，浙江省给外来务工者发放了第一批“居住证”。据报道，持居民证者将在社保、就业、教育、居住等方面，与同城市民享受一样的服务，而且还在子女就读、计划生育、劳动保障方面享受与省内市民一样的优惠政策。  随着外来务工人员因没有办理暂住证等原因而受到侵害的事情不断曝光，取消暂住证的争论激烈地进行着。有一些地区顺应民意取消了暂住证，而有一些地区在取消该制度后又以另外的名义重新设置。但是这次浙江省的改革与之前几个城市的做法颇为不同 ，主要是“内容”变得丰富、多有实惠。将“暂住证”变为“居住证”，这是以往暂住证制度改革的标志。但我们看到，有的地方取消了暂住证，并没有从根本上改善外来务工者在城市生存、发展的权利。结果，这些地方的暂住证制度或者“名亡实存”，或者在“取消”与“恢复”之间来回变换。此次浙江的举措是否又能从实质上改变以往暂住证制度存在的缺陷？取而代之的“居民证”是否又真的能保障持证者的合法权益不受侵害呢？这都需要我们拭目以待。但是，如果“居民证”只是“暂住证”的代名词，换汤不换药，不从根本上解决制度的缺陷，那么结果必将是重蹈覆辙。

一、 暂住证存废之争

近年来，暂住证是取消还是保留这个话题已经被社会各界争论不休。北京市的戏剧舞台上也上演了《暂住证》这一艺术节目。敏感的题材被搬上了戏剧舞台，这正好说明了暂住证制度与民生利益的紧密关联，不仅理论界对此进行激烈的争论，老百姓也用自己的方式来表达自己的意愿。
纵观前后，围绕着暂住证制度的存废问题，先后有过三次争论。自1985年7月起，中国开始实施暂住证制度。在实施暂住证制度的过程中，国内部分地区出现了违规收费和粗暴野蛮查证的现象，由此引发了有关暂住证制度存废问题的第一次争论。2002年2月，广东省人大代表王泽华在广东省九届人大五次会议上，提出了废止现行暂住证制度的建议，引起了广泛关注。随后有关方面特邀广东省的部分经济学、社会学、行政管理学专家，以及一直关注外来人口的人大代表，围绕着究竟该不该继续存在暂住证制度、暂住证费用该收多少、暂住证费用该不该降、如何用蓝印户口替代暂住证等问题进行了一次论争。 

有关暂住证存废的第二次争论是由辽宁省沈阳市的户籍制度改革引起的。当时由于“孙志刚事件”的发生，在全国引起了轩然大波。接着收容遣送制度被废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台。沈阳市公安局在2003年7月22日起宣布在全市范围内，对外来务工人员停止办理暂住证，改为免费申报暂住登记制度。沈阳市的这一举动，引起了全国的回应。浙江省德清县公安局也开始取消对外来人口办理暂住证，取而代之的是向外来人口推出“市民化管理、亲情化服务和人性化执法”的零收费管理模式。接着在８月份，安徽省芜湖市公安局也推出废除暂住证制度的利民措施。但是，广东省公安厅明确表示不取消暂住证制度，由此又引发了新一轮的争论。

 2004年，湖北省武汉市有关负责人表示，目前实施暂住证管理制度的依据是与《中华人民共和国行政许可法》相抵触，因此武汉市宣布取消暂住证行政审批。暂住证取消之后，对外来人口的管理将转变为服务，武汉市也成立了市级、区级及街道的外来人口服务机构。对此，北京市人民政府法制办和北京市公安局等部门却明确表示，北京市暂时不会取消暂住证管理制度。因此，引发了关于暂住证存废的第三次争论。

二、 主废派之观点

（一） 暂住证不利于权利平等，体现了对外来人口的歧视

孙志刚事件的直接诱因就是那一张小小的暂住证。有人一针见血地指出，暂住证被赋予了一些其本身不应具备的功能，由此被称为是外来人口的“生死薄”，成了他们在城市生存的基础。暂住证无疑是专门针对着特定公民群体，即外地人的，特别针对着来自农村的农民工的特定产物。尽管暂住证也是经过地方人大相关立法的产物，但法律必须公正而普遍地适用于所有对象，有差别性的法律是不公正的法律，恰恰暂住证制度就是一个具有差别性的制度。暂住证仅仅是对进城的农民的单向要求，城里人却不受此约束，因为城里人到农村居住从未被要求查验证件、更未被要求办理什么暂住证、务农证等相关证件。这种单向约束，在大城市和中小城镇之间也是如此。所以暂住证制度不具有公平性。 因此认为，既然存在身份差别的暂住证制度不是公正地约束每个人，而只是约束户口不在本地的人；不是保护和提高人的自由和尊严，因此也就等于内在地包含着对一部分公民的自由的侵犯，也包含着对他们人格尊严的贬低和践踏，并由此把公民等级化，鉴于此，暂住证制度必须废除。

（二） 暂住证费用过高，成为一些管理部门借机敛财的机会

由于暂住证是外来务工人员在城市生存的基础，这样一来，暂住证就很容易变成有关部门收钱的工具。当暂住证与寿终正寝的《收容遣送条例》一起使用的时候，就变成了有关部门敛财的手段了。据调查，南方某开放城市在取消暂住证收费之前，每年仅暂住证收费一项就高达7亿多元。广东省深圳市公安局暂住证管理科王霄科长认为，暂住证最大的问题就是捆绑收费。捆绑收费、搭便车收费在广东各地区乃至全国都有不同程度地存在，而且越往基层这一问题越严重，层层加码。 有人统计过，一个外来务工人员在东莞市办理暂住证少则要交100多元，多则要叫300多元。如此昂贵的暂住证对于辛辛苦苦一个月才赚千把块钱的外来务工人员来说，无疑是一个沉重的负担。执法部门一旦把暂住证的办理作为牟利创收的手段，制度就会失去原有的社会管理意义了。

（三） 暂住证未必能维护社会秩序

 暂住证制度不仅使外来人口多交各种费用，而且人为制造了身份等级，制造了各种社会不公、紧张和矛盾，造成城市社会的分裂，阻碍了外来人口与城市社会的融合。比如，农村流动人口在城市过着“孤岛化”生活，其子女不能与城市孩子一样享受同等的受教育权和机会等。而这些问题也容易诱发外来人口犯罪问题。首先宣布取消“暂住证”制度的沈阳市于06年恢复实行“暂住证”制度，这距离它取消暂住证制度仅过去了29个月。按沈阳市公安局负责人的说法，该市目前治安形势严峻，外来人口作案占沈阳刑事案件发案数的40％～50％。言下之意，正是暂住证的取消，导致了治安形势的恶化。但问题随之而来：难道实行暂住证，治安状况就很好吗？ 

05年9月，湖北武警军官到东莞探亲，被十几名治安员以查暂住证之名打至左耳受伤；11月，广州市一名外来打工仔因忘带暂住证而被十几名治保员打伤；上海某联防员以查暂住证为由强奸女青年；10月，福建4名男子以查暂住证为名翻墙入室抢劫并砍伤女主人；而在山东日照，仅9月前就破获冒充警察入室抢劫案件10余起，其入室借口均为“查暂住证”……  这些事实让人有些晕：暂住证制度究竟会更好地保护社会治安，还是为社会治安事件制造了借口？总总事实标明，暂住证制度未必能很好地维护社会秩序。

三、 主存派之观点

虽然主张废除暂住证一方的理由充足，但是认为应保留该制度的一方有其观点，归纳起来主要有以下几点：

（一）暂住证制度的存在有其思想基础

依靠法律的力量当然是废除不合理的暂住证制度的正道，但是不能仅仅强调法律的力量而忽视社会思想理念的作用。一项能够长期存在的制度，不论其合理与否，都有社会思想理念作为支持。暂住证在饱受争议中能够顽强生存下来的一个重要原因就在于它有着强大的“思想基础”：一些公安机关将外来人口定性为犯罪高发人群，认为取消暂住证不利于社会治安的综合治理；外来人口素质低、影响城市形象的论调，甚至还包括工作都让外地人“抢”走了，钱都让外地人赚走了的抱怨在普通老百姓中也不乏市场。

在坚持继续实行暂住证制度的背后，是长期以来形成的对外来人口的戒备、不信任、甚至是排斥与歧视。这股极其强大的习惯势力不是仅存于经济相对发达、外来人口流入较多的地区，而是在各地不同程度地普遍存在，它其实才是暂住证存在的最重要的“思想基础”。

（二）暂住证并不是对外来务工人员的歧视

对外来人口的办证管理，是服务的必要前提，并非是对外来人口的歧视。大量的犯罪人员来自于流动人口，而犯罪侵害最多的还是流动人口，因此对流动人口的管控不仅有利于常住人口，对流动人口的安全保障亦是意义重大。管理与服务的辩证关系是服务要寓于管理之中，服务更要以管理为依托。其合法证件是公民自由和社会秩序双方的朋友。证件是一个公民身份的证明，出示了证件，管理部门就获得了你的信息，然后给予关注和保护。 

（三）实行暂住证制度，有利于公安机关打击流动人员犯罪

暂住证也是各地公安机关及时发现线索并迅速控制犯罪嫌疑人的一个有效手段。据统计，近10年来广东省公安机关通过流动人口治安管理直接破获刑事案件13.4万起，占破案率的13.5％。在2001年，湖南出了震惊中外的张君特大系列持枪抢劫杀人案，张君犯罪集团除了在户口所在地湖南作恶多端外，还在重庆、云南等地长期安营扎寨，有组织、有预谋地实施大规模犯罪。尽管他们行踪诡秘，出没无常，但我们可以设想，当他们在某一个地方停留相当长时间的时候，如果有派出所民警哪怕出于例行工事的需要，前去敦促他们办理暂住证，说不定就能发现蛛丝马迹。在一个积极活跃的社会环境中，特别需要建立起一套严密的治安防范机制和“纪录机制”，只要有人越“雷池”一次，立即就会被纪录在案。

（四）暂住证制度有充足的法律依据，并且与行政法规不相冲突

第一，就全国来说，1958年1月9日，第一届全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》第十五条第一款，是中国实施暂住人口登记制度的最初规定。1985年7月13日，公安部颁发的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，对城市、集镇暂住人口登记及租赁房屋管理作出了原则性规定。1995年6月2日，公安部颁发《暂住证申领办法》，对暂住证的含义、暂住证的登记项目、暂住证的申领人员及申领程序等作出了明确的规定，这是暂住证制度走向成熟的标志性规范文件。 根据这些规定，北京、上海、天津、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、山东、河北、河南、陕西、宁夏、广东、云南、贵州、四川、海南、福建等地相继出台了一些暂住人口管理的具体规定。因此，实施暂住证制度的法律依据是充足的。

第二，即使允许人们对颁发暂住证的法律性质做出多种解释，即使可以把颁发暂住证视为行政许可行为，实施暂住证制度与行政许可法不存在冲突。根据《中华人民共和国行政许可法》，可以设定行政许可的六项事项中，第一类就是“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”。 也就是说，从国家和公共安全的角度看，颁发暂住证的行为也是符合行政许可法的规定的。

四、 两派之争的实质

对于暂住证制度的存废之争，中国社科院社会学研究所社会政策研究中心副主任唐均副研究员的说法是，“暂住证的取消问题并不是因为暂住证本身的问题，其弊端的根源是在执行过程中出现的利益问题。”

第一，出现暂住证费用成为外来人口沉重负担的现象是因为有关部门与民争利！造成捆绑收费和搭便车收费的原因何在？调查显示，各种捆绑收费都是打着加强外来人口管理和服务的名义，表面上上看来是合理合法，而实质上都是想从外来人口管理上牟取一份自己的金钱利益。以东莞市为例，这里有500外万外来暂住人口，即使按收费标准最低的成立垃圾处理费每人每年24元来计算，东莞市市政公用事业管理局仅此一项一年就能获利1.2亿元。 如此巨额利益，谁不心动呢？

长期以来，在利益的驱动下，暂住证实质上不仅没有达到政府管理的目的，而且还在一定程度上成了某些部门纯粹的收费项目，暂住证最后成了一个利益均沾的载体。由于有巨额利益驱动，于是一些职能部门打着加强管理和服务的幌子，千方百计地使劲往暂住证这块大肥肉上挤，其结果是使外来务工人员的负担越来越重，并且是暂住证原有的功能不能得以发挥。

在这巨大的利益面前，有些公安机关的做法十分令人反感：有些派出所规定暂住人员办理暂住证时一定要到指定的照相馆照相，否则不论相片质量是否达到办证的要求，均不予办理；再如，按照《广东省流动人口管理条例》规定，暂住证在本市、县范围内有效，如变更暂住地址需要重新办理暂住证的，只能收取暂住证工本费五元。但是在实际工作中，五元往往会变为上百元。中国人民公安大学治安系专家王太元指出，目前中国流动人口管理出现的种种问题，概括来说根本原因在于四个字：与民争力！ 

第二，暂住证制度在执行过程中暴露出来的弊端，问题不在制度本身，而在于制度执行过程中产生的矛盾。全国第一个取消暂住证、推定登记暂住制度的城市沈阳，在距离取消暂住证制度还不到两年半的时间里，又恢复了“暂住证”的使用。一项制度从取消到恢复，期间耗费的人力、财力、物力巨大，而更严重的是对政府部门的公信力，亦不无损害。在当前社会变革期间，一些陈旧的制度显然滞后于社会的发展与群众的需求，取消是必然的。而有一些制度本身并不存在问题，只是在具体运作过程中发生了偏差，结果导致制度的显性作用不明，隐忧不少。暂住证制度的实施，本来是为了便于人口管理，更好地服务于群众，而有的地方、有的部门却把暂住证当作赚钱的工具，甚至当作歧视、欺负外来务工人员的棒子。因此可以看出，暂住证制度本身或有缺陷，但是更多的问题则是出现在执行环节。

面对制度的缺陷，我们需要作的是理智地分析人们对制度不满的原因，区分哪些是制度设计上的原因，哪些是制度运作上的问题。对于制度运作中的问题，要慎言取消，要通过完善和改进的措施去弥补制度上的缺陷，满足群众的需要，从而使制度得到充分显现。

参考文献：

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