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完善国有企业监督管理机制对策研究

www.guangzhou.gov.cn2018年8月21日 18:33:08来源: 中国广州网作者: 郭伟雄

  【摘要】党中央高度重视国有企业监督管理工作,建立中国特色现代国有企业制度,完善公司治理结构,构建具有中国特色的国有企业监督制度,促进国企改革的深入开展。本文将通过总结和分析,探索提出进一步加强系统的国有企业监管管理机制建设,建立公平、公正的经济发展环境,实现国有资产的保值增值目标的建议和对策,保障国有企业持续健康发展。

  【关键词】国有企业 监督管理 机制建设

  国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是中国特色社会主义经济的“顶梁柱”,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。近年来,国企改革发展取得了很大的成绩,保持了有质量的发展。2017年,全国国资监管系统企业累计实现营业收入50万亿元,同比增长14.7%;实现增加值11.5万亿元,同比增长13%;实现利润总额2.9万亿元,同比增长23.5%;上交税费总额3.7万亿元,同比增长11.5%。国有企业在不断深化改革和发展的同时,也存在一些亟待破解的问题,特别是监管问题尤为突出:一些国企市场主体地位未真正确立,现代企业制度尚不健全,国资监管体制需要完善,国有资本运行效率有待进一步提高,内部人控制、利益输送、国有资产流失严重。特别是有的国企内部管理混乱,侵吞、贪污、输送、挥霍国企资产现象大量发生。以广东省为例,十八大以来,全省国资国企纪检监察机构共立案966宗,其中省属国资国企纪检监察系统立案615宗。仅2017年上半年,省属国资国企系统纪检监察机构共立案131宗,移送司法机关处理8人。

  为什么在惩治腐败的高压态势下,依然存在这么多的问题呢?笔者认为,一方面正是由于党中央坚持落实从严治党,才让一些潜藏的腐败问题逐渐浮出水面;另一方面也反映出进一步加强国有企业的监督管理问题已刻不容缓。在中央第十二巡视组向广东省委反馈的巡视意见中,就明确指出了国企国资等重点领域腐败问题较多。关于加强国有企业的监督管理,不是一个新的课题,也不是简单地加强哪一个方面的工作就能解决的,我认为这与国有企业顶层设计、公司与领导人员权责不清晰、激励与约束机制不完善、企业领导人员法治意识薄弱等均有关系,但问题根本之所在是缺乏系统的监督管理机制。

  一、当前国有企业监督管理存在的问题
  (一)公司治理结构不完善。企业的决策层、经营层、监督层未能有效实现三权分离、互相制衡,一些企业还未能实现外部董事、监事过半,有的企业纪委、工会等监督主体负责人未进入党委会、董事会与监事会,使监督流于形式,极容易形成“内部人控制”现象。

  (二)内部监督体系不健全。一些企业重业务、轻监督,忽视了内部监督部门的设立与人员的配置。例如,有的企业纪检监察人员配备不足,依然存在监督不产生效益的思想;有的依赖外部审计而忽略内部审计,不设内审部门;有的对下属企业的管理停留在报表合并,缺管有效的监督管理,甚至有的抵触党纪机构和工作部门的设立。

  (三)监督力量与信息分散。企业未能建立起有效的“大监督”格局,纪检监察、监事会、审计、财务、法务、工会等部门虽各有监督职能,但往往各管一块,未能建立有效的信息互通、资源共享的联合监督机制。例如,外派财务总监在日常工作中发现的一些问题,往往集中在财务部内用财务的专业角度研究解决,纪检监察、审计等部门无法及时掌握与跟进处理,丧失了处理苗头性问题的时机;审计发现的问题没有及时与纪检监察、法务等部门沟通,一些潜在风险或违规问题容易滋生。

  (四)激励与约束机制不健全。目前,国有企业一方面在极力向市场化的方向发展,充分参与市场竞争。另一方面对于国有企业的领导人员的激励与约束机制建设却严重滞后,国有产权纽带下的经理人定位不清晰,准入与退出机制尚未建成,在限薪一刀切的现实情况下,激励不充分且与市场严重脱节。由于国有企业领导人员激励与约束机制的不健全,容易造成国有企业领导人员产生利用手中资源“捞一把”的侥幸心理,产生“寻租”的心理空间。

  二、关于加强国有企业监督管理的研究与实践意义
  党中央高度重视国有企业监督管理工作,习近平总书记强调指出,“要着力完善国有企业监管制度,完善国有资产资源监管制度,强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管”。建立中国特色现代国有企业制度,完善公司治理结构,要立足我国国情,体现中国特色,不能生搬硬套外国的做法。探索比较系统的监督体制机制建设,构建具有中国特色的国有企业监督制度,充分体现监督的严肃性、权威性、实效性,促进国有企业持续健康发展。一是在全国国有企业腐败案件多发的情况下,重点研究国有企业监督管理的体制机制建设,为加强国企党风廉政建设和反腐败工作提供依据。二是加强对国有企业公司治理结构、授权管控机制、联合监督机制建设等方面的研究,提高国资监管实效。三是保障国有资产安全,实现国有资产的保值增值。国有企业发展的根本核心是实现国有资产的保值增值。而加强监督管理的目的,也是如此,不是为了把企业管死,而是通过规范管理和权力制衡,促进企业的健康发展。通过完善监督管理机制建设,打破“内部人”控制格局,最大限度地压缩了企业经营管理者的寻租空间,增大违纪违法的成本,逐步实现“不敢腐、不能腐、不想腐”的阶梯式目标。同时,也是通过高压、全覆盖、互相联动的监督机制研究,保护了国有企业经营管理人员的廉洁从业安全,让真正想干事、能干事、干成事的国企经理人合法合理获得应有的价值。

  三、健全国有企业监督管理机制的对策建议
  (一)以完善《公司章程》为基础构建责任权利清晰的权责体系

  1.建立企业权责清单明晰国资监管部门与企业的权责边界。一直以来,对于国有监管部门与国有企业之间的关系,政企分开、政资分开还不完全到位,国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位现象,监管方式存在一定行政化色彩。这既造成权利不清、责任不清的问题,又同时形成更多的监督管理混乱,形成监管缺位的现象。要进一步推进国有资产监管机构职能转变,不该管的要依法放权、决不越位;另外,要改进国有资产监管方式和手段,更多运用法治化、市场化监管方式,改变行政化管理方式,建立监管权力清单和责任清单,明确国资监管部门与企业主体之间的权责边界,在授权管理机制下,加大运用信息化手段的力度,优化监管流程,提高监管效率,加强监管工作协同。

  2.实施党建纳入公司章程明确党组织在企业中的合法地位。坚持党的领导、加强党的建设,是国有企业的“根”和“魂”,是国企的独特优势。通过修订《公司章程》,把加强党的领导和完善公司治理统一起来。一是明确党组织在公司法人治理结构中的法定地位,充分发挥公司党组织的领导核心和政治核心作用,做到“把方向、管大局、保落实”;二是强化公司党组织的议事流程与行使职权。突出贯彻执行“三重一大”决策制度,明确党组织在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式,使党组织发挥作用组织化、制度化、具体化;三是强化坚持党管干部原则,坚持党组织对选人用人的领导和把关作用,确保人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题,严防“带病提拔”,培养一支“对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁”的国企员工队伍。

  3.以规范董事会建设为核心完善公司治理结构。一是健全董事会、监事会、经营层三权分离的治理结构。在一些国有企业当中,董事会与经营层的成员高度重叠,使国有企业领导人员兼决策权、经营权于一身,监事会在这种高度集权的管理模式之下,事实上是无法履行其监督义务的,缺乏有效的监督必定容易滋生腐败问题。因此,必须完成董事会、监事会、经营层三权分离的治理结构,形成互相制衡的治理结构。二是建立外部(委派)董、监事过半机制。“内部人控制”是国有企业腐败问题产生的重要因素。建立外部董、监事过半制度有利于决策层、监督层、经营层更有效的分离。同时,外部董、监事由股东委派,并具有法律、审计、财务、主业相关专业的知识与经验,更能体现股东的意志以及从第三方专业的视角来作出企业重要决策安排,避免企业出现教练员、运动员与裁判员角色的混乱,打破“内部人控制”的利益格局。

  (二)构建“内外结合、上下联动”的监督体系

  1.强化国资监督管理部门的监督职能。习近平总书记强调,国资委的职能转变首先是抓好资本管理,“放了并不是不管”、“放了不落地,没人接,就空了”、“要确保放得开、管得住”。要突出管资本要求,落实保值增值责任,促进国有资本保值增值;强化出资人激励约束,强化规划投资监管,强化主业监管,管好企业投资方向。加强国有资产监督,防止国有资产流失,开展国有资产重大损失调查,提出有关责任追究的意见建议,强化责任追究,进一步形成监督工作闭环,实现出资人管理与监督的有机统一。全面加强党的建设,落实管党治党责任。建立健全党建工作责任制,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争。

  2.发挥上级经营者任期审计和巡察作用。两者一个偏向于经济审查监督,一个偏向于党内监督,两者缺一不可,互为补充。领导干部经济责任审计制度通过审计机关对领导干部任期内经济责任的界定,对企业经营者的经营期间的绩效和落实相关制度的情况进行评价,能有效加强对党政领导干部监督,促进领导干部勤政廉政、全面履行职责。巡察制度主要是在党的十八大以来巡视制度发挥重要“利剑”作用的基础上,进一步探索基层巡察的有效方式,通过巡察制度提高基层党内监督的效果,从而实现全面从严治党向基层延伸的目标。因此,要进一步发挥上级审计监督与党内巡察监督作用,强化事中监督、过程监督,及时纠偏,防止腐败问题的发生。

  3.发挥企业内部各监督主体职能构建“大监督”管理格局。企业内部一般设有纪委、监事会、监察室、审计部等具有监督职能的部门,监督的重点和着眼点各不相同,如果缺乏有效的机制整合监督力量,容易造成“力量分散”“信息壁垒”等问题的产生。要进一步加强监督“一盘棋”意识,构建“大监督”管理格局。一是重视监督部门的建设。有的企业把监督资源的配备简单地认为是一种成本消耗,无法产生效益,因此在人员、设备等方面不愿意投入应有的资源。监督是保障企业健康发展的重要保障措施,能保障企业更有效率、更有质量地发展,因此,在纪检监察、审计等部门的设置与人员配备上,应当与其他运营部门放在同等重要的位置。二是建立联合监督机制。成立由企业党委任组长、党委副书记、纪委书记任副组长的领导小组,统筹企业的监督总体工作,扎实落实从严治党的“两个责任”。三是建立监督联席会议。由纪委书记召集,监事会、纪检监察、审计、外派财务总监、法务、工程督导、工会等负有监督职能的部门参加,定期召开会议审议和通报企业涉及重大风险问题,研究廉洁风险防控措施,达到信息共享、整合力量的目的。四是建立联合监督检查制度。针对企业重点领域和廉洁风险防控管理薄弱环节,由联合监督成员部门开展专项检查,解决由单个部门开展监督检查力量不足、角度单一的问题。

  (三)推动外聘经理人与内部经理职业化进程

  1. 根据企业发展的需要公开选聘经理人。可以采取公开遴选、竞聘上岗、人才中介机构推荐等方式,面向企业内部和市场,公开选聘经理人,让更多企业发展需要的人才有发展的平台和施展的空间。打造以“战略单元制度、预算管理制度、运营报告制度、内部控制制度、业绩考核制度、经理评估制度”六项业绩要素驱动的业绩导向型组织,按“一企一策”细化考核指标,对职业经理人实行契约化管理,建立职业经理人聘用合同、业绩合同“双合同”管理机制,强化一对一的绩效沟通,促进绩效提升,对绩效不称职人员实行调岗、劝退等处理,实现能上能下、能进能出、收入能增能减的用人机制。

  2. 转变身份实施国有企业领导人员聘任制。目前,绝大多数企业的领导人员都是由上级党委或组织部门任免,仍然存在“似官非官”“经理人不像经理人”的问题。要落实董事会在经理层成员选聘、业绩考核、薪酬分配等方面的职权,将现有的领导人员经董事会审核后,转为聘任制,明确国有企业领导人员的经理人定位,以绩效考核的激励与约束机制,逐步推进内部经理人职业化进程。

  (四)建立以业绩为导向的激励与约束机制

  1.在激励方面,可以由固定年薪和绩效奖励组成,加大绩效增量部分的奖励额度,上不封顶。还可以大胆推进国企经理人和骨干人才的股权期权激励,建立经营者的报酬同企业的未来收益挂钩的机制,并规定公司经营者在任期内不得转让其持有的本公司股权,促使经营者的获得利益与企业的发展紧密相联。

  2.在约束方面,通过签订聘用合同、设立机构、公司章程等对其进行限制,可以设定年度、季度考核,凡是经考核达不到业绩和管理要求的,可以采取薪酬限制、降职、解聘等方式进行约束。

  希望通过进一步推进国有企业监管管理机制建设,能有效促进国企改革,建立公平、公正的经济发展环境,实现国有资产的保值增值的目标,发挥国企在国民经济发展中坚力量的作用。

  

(编辑: 凯伦 )

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