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关于整合企业监督力量形成监督合力的探索与实践

www.guangzhou.gov.cn2018年8月9日 18:05:34来源: 中国广州网作者: 朱锋 张越飞

  摘要:随着国有企业全面深化改革的不断推进,国有企业整合监督力量,推进监督工作组织化、制度化、具体化,提升监督工作的独立性、权威性和有效性,对做强、做大、做优国有企业,促进国有企业持续健康发展显得尤为重要。本文从国有企业监督工作的现状出发,分析国有企业监督工作中存在的问题,并结合广州地铁集团监督工作开展的经验,从监督对领导机制、内部管控机制、监督协同机制、综合监督机制等方面,对国有企业如何整合监督力量、形成监督合力,确保监督工作高效开展提出对策措施。

  关键词:国有企业 监督

  一、引言
  国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。改革开放以来,国有企业改革从经营权改革到所有权改革,从以国有资产体制改革推动国有企业改革,到目前以建立中国特色现代国有企业制度为目标的全面深化改革,根本目的都是要做强做大做优国有企业,真正巩固党的执政之基。习近平总书记指出“要把加强党的领导和完善公司治理统一起来,建设中国特色现代国有企业制度”,重点强调国有企业党委既肩负管党治党任务,又负有国有资产保值增值责任。因此,构建国企内外部多角度全方位的监督格局,确保国有资本保值增值,控制国有权益风险,对完善国有企业公司治理结构,全面加强国有企业监督工作实效有重要意义。

  作为广州市政府全资大型国有企业,广州地铁集团负责广州市快速轨道交通系统的工程建设、运营管理和附属资源开发经营。自1992年成立至今,广州地铁集团已建成开通14条391公里的地铁线路,线网里程居全国第三,世界前十。根据第三期建设规划,至2023年底,广州地铁累计开通总里程将达到825公里。同时,广州地铁集团积极实施多元化经营开发,大力开展地铁沿线土地储备和物业开发,并通过设计、监理、培训、咨询等服务业务将20多年来积累的管理经验向全国30多个城市的知识输出,成功培育了物业开发、咨询服务、装备制造等业务板块。在25年的持续创新发展的过程中,广州地铁集团始终将监督工作作为规范企业管理、助力企业发展的重点,逐步建立起监督重点突出、监督程序规范、监督专业高效的联合监督工作机制。本文将从国有企业监督现状分析入手,结合广州地铁集团监督工作开展的经验,为国有企业完善内部控制和监督工作机制提出针对性建议。

  二、国有企业监督现状分析
  根据十八大以来中央巡视组巡视发现问题,以及国资委和中央企业纪检监察机构近年以来受理信访举报、接待职工群众来访情况来看,国有企业普遍存在监督资源分散、力量薄弱,监督部门衔接困难、管理不统一等问题。此外,根据广州市委国有企业巡察工作问题清单显示,“两个责任”落实不力,特别是监督责任履行不到位,领导干部权力监督、制度执行等管理过程监督及招投标等关键业务监督缺位问题严重,难以适应国有企业健全公司法人治理结构、防止国有资产流失,以及充分发挥政治核心作用等目标要求。综合来看,目前国有企业监督工作主要存在独立性、权威性和有效性不够三个方面的问题,主要有以下几点:

  (一)监督动力不强

  一是监督意识不强。一些国有企业党委(党组)管党治党意识不强,“两个责任”和“三转”要求落实不到位;部分领导班子成员“一岗双责”落实不到位,片面强调企业的经济属性、市场属性,重视企业业绩,对监督工作不重视、不推进。

  二是监督意愿不高。某些领导干部因自身腐败,或存在庸政懒政怠政等问题,以至不敢监督;或在思想上有顾虑,怕得罪人、怕影响团结、怕影响业务开展,主动开展监督或配合监督意识较差,甚至存在抵触心理。

  (二)内控机制不全

  一是内控体系设计不到位。目前,国有企业在保证经营活动的经济性、效率性和效果性的自我调整、约束、规划、评价和控制的方法、手段与措施相对来说还不完善、不健全。如 “合法性原则”有所缺失,对管理层行为缺乏有效监督和约束,容易形成“一言堂”;“整体性原则”原则不够,内控制度“救火式”的较多,缺乏系统性和完整性,甚至存在“政出多门,相互打架”的情况。

  二是内控制度执行不到位。部分国有企业领导对内控工作认识不足,习惯以传统经验代替规范化管理的措施和手段,或认为内控仅是对企业经营的部分关键点进行控制,没有建立规范化的操作程序,内控制度难以有效执行,成为一纸空文或形同虚设。

  (三)监督资源分散

  一是监督机构设置分散,力量配置不足。国有企业虽然一般都设有党委、董事会、纪检、监察、工会、审计、外部董事等多个具有监督职能的机构,但监督职能分散在不同部门,长期不健全或兼职虚设的现象普遍存在。此外,企业纪检、审计、职代会、监事会等由于机构设置、人员配备、经费开支、福利待遇等都受制于领导人员,监督主体受制于监督客体,缺乏相对的独立性和权威性。

  二是信息获取不对称。企业监督工作执行者对所监督业务了解不深入,获取信息渠道不够畅通,专业监督业务不精、技术力量不强,无法有效把握业务风险点,无法获取对称信息;因监督部门各自为政,不同部门的监督成果沉淀在不同的部门,部门墙的存在和协同机制的缺失,导致横向沟通松散,纵向监督不力,信息共享困难。

  (四)监督手段不多

  一是风险信息的获取困难。目前,国有企业监督仍以传统方式为主,如查阅财务资料、座谈访谈、专项调查等,与业务融合不够,客观、准确的风险信息难以及时掌握,容易造成信息孤岛,导致监督重点不明确。同时,企业各监督部门各自安排监督计划、监督重点和监督对象,“一盘棋”理念薄弱,导致监督幅度偏小,缺乏系统性。

  二是监督有效手段不够。一般来说,国企腐败问题与经济、金融活动密切相关,十分隐蔽复杂。国有企业纪委及其他监督部门存在对风险的监督有效性不够的问题,常常单打独斗,缺乏发现问题线索的渠道和能力,聚焦主业、强化监督往往成为纸上谈兵:如检查企业经营业务多、检查党纪党风少;只重视搞搞预防、抓抓文化,对高风险业务没有进行系统性监督,监督责任无法有效落实等。

  三、强化国有企业监督工作的对策措施
  为将十九大报告中关于“强化自上而下的组织监督、改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用,加强对党员领导干部的日常管理监督”等上级精神要求有效落实到国有企业深化改革和发展中,针对上述国有企业监督工作开展过程中的相关问题,广州地铁集团坚持强化党对党风建设和反腐败工作的统一领导,把加强对权力运行的制约和监督作为监督工作开展的主线,经过多年探索和实践,逐步从完善“四位一体”监督力量,到构建由纪委牵头,纪检、行政监察、审计、财务、法律、风控、工会等监督部门及监事会共同参与的联合监督体制,最终建立起党统一指挥、全面覆盖权威高效的监督工作体系。结合广州地铁监督工作开展实际,相关经验及对策措施如下:

  (一)提高认识,加强组织建设,完善监督领导机制

  中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中。监督环节是公司治理链条中的重要节点,监督机构就是公司治理结构中的重要构件。通过加强组织建设,完善监督领导机制,能有效保证监督组织在公司治理中的工作空间和话语权。

  一是领导重视,树立监督理念。广州地铁实行双向进入、交叉任职的领导体制,党委书记和董事长由一人担任,并制定领导班子落实“两个责任”的责任明细,厘清各自责任内容和履责要求,确保企业领导人员主观上重视监督工作,克服监督工作中“不敢、不愿、不想”等不良心态。

  二是加强领导,落实监督责任。为强化自上而下的组织监督,广州地铁以党委全面负责监督、纪委负责专责监督为核心,在党委、纪委、党委书记、纪委书记及班子成员党风廉政建设责任制基本责任清单中明确监督工作的具体内容和责任落实要求。同时,在完善法人治理结构的过程中给党委增权、行政增责,增强监督主体履行监督职责的主动性和广大职工群众参与监督的自信心。

  三是完善组织,配齐监督力量。在建立纪检、监察、审计、监事办职能为一体的监察审计部的基础上,广州地铁通过明确职工代表大会民主管理权力、完善四级纪委体系、配齐配强监督人员,并结合企业管理情况按期开展监督工作培训和交流,培养起一支敢于监督、善于监督的监督队伍,完善监督工作的组织保障。

  (二)围绕中心,规范权力运行,完善内部管控机制

  国有企业的运营以核心业务运作为基础,因此,围绕核心业务的运作,建立科学、规范的内控机制,是确保监督有效、规范权力运行的基础。

  一是完善权力决策机制。广州地铁通过集团改制,在公司章程中明确董事会、监事会、经营管理层的相关权责,并初步构建起完整的责任体系,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。同时,建立科学合理的“三重一大”决策机制,明确董事会、党委会、党政联席会、总经理办公会等决策会议的范围、程序、决策部署和执行落实等程序,确保权力决策规范高效。

  二是完善权力运行机制。广州地铁注重将监督与管理在制度上融合,在财务管理、全面预算管理、合同管理、干部管理、工程建设管理、物资采购管理、投资管理等业务建立完善的管理制度机制,并对应建立起党风廉政建设责任制、监督检查、效能监察、责任追究、执纪审查、制度廉洁性评估等一系列监督机制,在业务流程中强化监督和制衡,确保权力阳光运行。

  三是完善监督约束机制。广州地铁通过专项监督、职能监督、专职监督、民主监督等监督模块的系统互动,逐步健全监督工作体制机制:如完善“三重一大”决策监督、职工代表大会民主监督等制度机制,做到监督工作有制可依;通过对工程分包、物资采购、法律纠纷及风险处理等高风险业务进行专项监督,做到监督工作聚焦风险;通过明确办公室、人力资源部、总工程师室、财务管理部、企业管理部等职能部门对分管业务的监督职责,做到真正将监督工作融入管理,实现对业务的有效监督。同时,将上述监督工作与纪检监察、审计、监事办专职监督相结合进行联合监督,实现党内监督、法律监督、民主监督、财务审计监督和舆论监督等各方面优势互补。

  (三)整合资源,加强统筹协调,完善监督协同机制

  国有企业要实行有效监督,充分了解和掌握监督信息是基础,以此整合监督资源、统筹配置监督力量,形成监督合力,才能构建资源优化、信息互通、成果共享、整改共促的监督协同机制。

  一是建立统筹协调机制。广州地铁以党委会、监督工作联席会、案例剖析会等平台为载体,建立监督信息共享机制,加强内部监督工作的联动配合,将党内监督、民主监督、舆论监督等监督渠道相结合,强化纪检监察、审计、监事会等监督主体的相互配合,完善监督工作战略布局,确保监督工作的独立性和权威性。

  二是整合各类监督资源。通过实行纪检监察、审计、监事办专职监督,以及专项工作监督、职能部门监督等措施,广州地铁整合了纪检、审计、监事、党政管理、内部控制、专业职能等各类监督资源,通过纪委书记牵头的监督联席会议制度进行总体协调,形成强大的监督合力。

  三是打通监督协同渠道。为了打破部门墙,突破信息壁垒,广州地铁通过定期的联席会议制度、情况通报制度、信息交流制度、案例剖析制度等机制,建立监督协同机制,及时、准确、全面为监督工作提供相应的信息支持,形成监督工作有人牵头、有人配合、有人落实的良好协调运作机制。

  (四)紧盯风险,不断创新手段,完善综合监督机制

  在健全监督机制的同时,监督工作需要突出问题导向,以存在管理风险和廉洁风险的关键业务作为重点,多维度全流程强化监督,并通过监督手段创新,不断提升监督工作效能。

  一是明确监督重点。面对大规模、超常规的地铁综合发展态势,广州地铁将监督工作寓于管理,重点围绕以下重点风险开展监督:国有资产流失风险方面,重点围绕企业投资、地铁建设和运营等业务过程中涉及国有资产流失的事项和关键环节强化监督检查;决策管理失误风险方面,重点对可能存在的决策和经营管理失误的环节,建立决策风险评估机制;财务资金风险方面,建立完善的财务审批制度,并对大笔财务费用的支出进行定期审查;选人用人风险方面,建立科学民主的选人用人规则,并对选人用人过程开展监督;重点项目实施风险方面,对重点项目招投标、合同执行、资金支付、施工管理、合同变更和结算等方面定期进行专项监督检查;领导干部廉洁自律风险方面,重点开展领导干部履职情况检查,并加强“八小时”外监督,推动领导干部廉洁自律。

  二是拓展监督维度。广州地铁通过从事后监督逐步转向全方位全过程监督,实现横向到边、纵向到底的监督工作全覆盖:例如在内部监督方面,通过对资金密集、权力集中、资源集聚的关键领域开展制度廉洁性的评估,从制度层面压缩权力寻租空间;从项目立项到项目招标对招标过程进行监督,完善诚信体系,把好市场准入关,有效防止招标过程的违纪违法行为;建立廉情预警工作机制,科学分析廉洁风险,加强过程监控,提升风险预控能力;加强内部审计,特别是重点项目过程审计,对各类业务和控制进行独立评价,有效提升内控水平;对信访投诉事项进行深入调查,通过分析研判,针对管理问题提出优化建议,突出信息反馈功能。在完善外部监督方面,通过建立“4+1”监管体系,引入纪委检院专业监督力量,实现工程管理与同步预防职务犯罪工作有机融合;建立“好家风”示范基地,强化家庭监督意识引导,有效促进干部员工廉洁从业;与合同单位共同发挥廉洁协议效用,聘任乙方单位廉洁监督员,强化双方在合作期间廉洁管理执行情况的监督,对干部员工履职情况进行有效监督。

  三是创新监督手段。以企业信息化建设为依托,广州地铁通过建立“三重一大”决策系统,从决策内容、决策程序、决策执行等方面实现“三重一大”决策的全流程监督和监察意见即时反馈;通过建立工程建设“一体化”管理系统,对规划设计、施工、合同、质量安全等全过程进行智能化监督,实现“业务全覆盖、数据全纪录、过程全监控、责任全追溯”;通过建立物资采购网上比价系统,通过系统自动比价,实现物资采购全过程公开透明。在此基础上,广州地铁还将通过整合各类监督管理系统数据资源,科学分析管理过程风险的量化值域,建立覆盖重点业务和管理过程的廉情预警评估系统,打造管理过程指标可量化、流程可监控、廉情可预警的全方位科学预警和防控工作平台,将原来隐蔽性极高的廉洁风险转变为看得见的风险点和风险图,使风险评估由原来的“凭感觉说话”变为“凭数据说话”,科学高效强化事前、事中监督。

  四、结语
  综上所述,广州地铁在整合监督资源、形成监督合力方面的各项举措,从监督领导机制、内部管控机制、监督协同机制、综合监督机制四个方面对解决国有企业监督工作动力不强、内控不力、资源分散、手段不多等难题提出了有益的思路和借鉴。因此,整合国企监督力量,建立职责明确、规则清晰、规范有序、专业高效的联合监督工作机制,能充分体现监督的严肃性、权威性、实效性,促进国有企业持续健康发展。

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(编辑: 凯伦 )

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