第六章 基本建设法律责任


   
第一节 违反基本建设法规的法律责任

  一、违反基本建设计划管理法规的法律责任根据《关于制止盲目建设、重复建设的几项规定》(1981年)、《国务院关于加强基本建设计划管理,控制基本建设规模的若干规定》(1981年)、《关于更新改造措施与基本建设划分的暂行规定》(1983年)、《关于简化基本建设项目审批手续的通知》(1984年)等法规规定,违背基本建设计划法规的行为有:
  (一)不按基本建设程序办理审批手续,而盲目建设、重复建设,造成损失的行为;
  (二)超越权限,擅自扩大基本建设规模,资金来源不符合要求的行为;
  (三)对计划内的项目需要的人力、物力、财力不能予以保证而导致损失的行为;
  (四)违反“十二个不准搞”的规定的行为;
  (五)挪用更新改造措施项目的资金行为。凡具有上述行为者,银行可以进行干预,停止供应资金;计划部门可以干预。对于特别严重的违法行为,触犯刑律的由法院给予刑事制裁。
  二、违反勘察设计合同的法律责任
  根据《关于试行基本建设合同制的通知》和《建设工程勘察设计合同条例》的规定,对于基本建设合同纠纷及其违约责任的规定为:
  (一)处理基本建设合同纠纷的原则:
  1.双方本着实事求是的原则协商解决;
  2.属于同一系统的单位报主管部门仲裁;
  3.属于不同系统的单位,报各级基本建设管理机构仲裁。
  (二)违反合同规定,造成损失的,双方应承担的责任:
  1.由于勘察设计质量低劣而造成的返工或延误提交勘察设计文件而导致拖延工期造成损失的,由勘察设计单位继续完善勘察设计工作,并视损失大小减收、免收勘察设计费;由于勘察设计单位的错误所造成的重大质量事故,勘察设计单位除免收受损失部分的勘察设计费用外,还要付出与勘察设计费用相当的赔偿金。
  2.由计划的变更,提供资料不准确或没按期限提供勘察设计工作所需的资料和工作条件而致勘察设计停工、返工、窝工或修改设计的,委托方应按承包方实际增加的工作量增补勘察设计费用。延期付款,要偿付违约金。
  3.双方因勘察设计合同发生纠纷时,应协商解决。协商不成时,由双方上级主管部门调解解决。调解不成或不同属一个系统的,可向合同管理机构申请仲裁,也可直接向人民法院起诉。
  三、违反建筑安装工程合同的法律责任
  根据《建筑安装工程承包合同条例》的规定:
  (一)发包方的责任:
  1.未按合同规定义务履行,应顺延工期,并向对方赔偿由此所造成的损失;
  2.在工程营建途中,工程停建、缓建或变更设计及设计错误而造成停工、返工,则要赔偿承包方因此而造成的停工、返工、窝工、倒运、人员和机械设备调迁,材料、构件倒运和积压等实际损失;
  3.工程未进行正式竣工验收前,而提前使用后发生的工程质量问题,由发包方自负;
  4.发包方要按规定的办法结算并付给对方工程价款,按期进行验收,否则,偿付违约金。
  (二)承包方的责任:
  1.不按合同规定的质量要求施工而造成工程质量问题,应无偿负责返工或修理;
  2.因工程质量不符合合同规定,而需返工或修理所致工期延误的,要偿付逾期违约金。
  合同若发生纠纷时,按合同中约定解决条款进行解决,无约定条款可申请仲裁,也可以起诉。
  四、违反借款合同的法律责任
  根据《借款合同》和有关基本建设贷款规定,借款方不按期偿还借款,贷款方有权要求限期退回贷款,并按银行规定加收利息或罚息;
  根据中国人民建设银行的规定,对逾期贷款,其逾期部分按原定利率的20%加收利息。对不按合同规定用途使用借款,其挪用部分,按原定利率的50%罚息。借款方使用借款造成损失浪费或以此搞非法活动者,贷款方可追回贷款本息,并由合同管理机关、银行或司法机构对直接责任人追究行政、经济责任,触犯刑律的要依法追究刑事责任。
  贷款银行因自身责任没按期提供贷款,应承担由此而给对方所造成的全部经济损失。
  五、违反基本建设环境保护规定的法律责任
  根据《基本建设项目环境保护管理办法》规定,建设单位及其主管部门违反本规定,造成自然环境破坏、污染和其他公害,除承担赔偿责任外,环境保护部门可以对单位及其法定代表人处以罚款。
  六、违反建筑安装企业成本管理法规的法律责任
  根据《国营施工企业成本管理实施细则》规定,其违法行为和处理办法为:
  (一)违法行为有:
  1.擅自提高开支标准、扩大开支范围;
  2.任意摊提成本费用,挤占国家收入;
  3.弄虚作假,成本不实;
  4.高估冒算工程造价;
  5.经营管理不善,造成工程大量返工或其他损失浪费;
  6.损公肥私、挥霍国家财产、增加成本。
  (二)对违法行为的处理和处罚
  1.对企业:(1)责令限期改正;(2)按侵占国家收入金额的20—100%处以罚款,并不得列入成本。
  2.对领导人、责任人:(1)批评教育;(2)按本人一个月标准工资以内的金额处以罚款;(3)按本人三个月标准工资以内的金额处以罚款,并予以行政处分;(4)触及刑律的依法追究刑事责任。
  七、违反国家建设征用土地法规的法律责任
  (一)以非法手段骗取批准征用土地的,越权审批征用土地的,征地协议无效的,情节严重的,对主管人员、直接责任人员给以行政处分,并处以罚款。
  (二)侵占集体土地的,占用临时用地期满不归的,责令退还,并赔偿所造成的经济损失;情节严重的,对主管人员、直接责任人员给以行政处分,并处以罚款。
  (三)买卖、租赁或变相买卖、租赁土地的,违法转让土地的,没收其非法所得,没收或拆除在该地上所建造的建筑物;情节严重的,对主管人员或直接责任人员给以行政处分,并处以罚款。
  (四)对批准征用的土地,当事一方以无理要求拒不签订征地协议的,土地管理机关可作出裁决,当事人任何一方不执行征地协议的造成对方的经济损失,责令赔偿;情节严重的,对主管人员、直接责任人员处以罚款。
  (五)挪用或占用补偿费和安置费的,责令退赔;情节严重的,对主管人员,直接责任人员给予行政处分,并可处以罚款。
  侵占招工、转户指标的,招工、转户无效;情节严重的,对主管人员、直接责任人员给予行政处分并可处以罚款。
  当事人对上述各项处理决定不服的,可以在规定的期限内向人民法院起诉,对拒不履行又不起诉的,土地管理机关可提请人民法院依照民事诉讼程序强制执行。对煽动闹事、阻挠建设,贪污、行贿、受贿、勒索等构成犯罪行为的,触犯刑律的,由公安机关、检察机关、法院依法处理。
   
第二节 基本建设中的法律监督

  基本建设法律监督,是国家授权机关、单位根据法律、法规的规定,对基本建设活动全部过程及其有关方面进行的监察督促活动。
  我国基本建设法律监督形式主要有:
  一、银行监督
  (一)中国人民建设很行监督原则
  1.“四按拨款”原则,即按国家规定办理基本建设拨款、贷款业务时要求:按计划、按预算、按程序、按进度拨付款项。
  2.依照经济合同原则。建设银行在办理拨款、贷款业务和结算业务时,要求建设单位,施工企业严格按照经济合同办理,认真履行合同规定的条款。
  (二)建设银行监督形式
  1.事前审查。对建设项目的经济评估,能否立项,能否列入计划提出意见,并参与计划决策工作。
  2.事中审查。通过柜台监督和现场监督对建设项目在建设过程中的各项支出进行监督检查。
  3.事后检查。项目竣工后,建设银行要督促建设单位和施工企业及时进行竣工验收,向使用单位办理交付和进行竣工决算。对投产的项目,建设银行要了解投产情况;贷款项目,建设银行要促使借贷款单位早日还款。
  二、审计监督
  我国的国家审计署中的基本建设审计局,负责对基本建设经济活动实行审计监督。
  (一)审计对象基本建设审计的对象是指与基本建设活动有关的企业、事业单位、部门、银行等。审计机关有权对上述审计对象的投资来源、经营状况,核算情况、库存物资情况进行审计;审计对象有义务向审计机关提供各种必要的条件和资料。
  (二)审计的内容
  基本建设审计的内容有:
  1.对基本建设经济活动的审核。通过对会计凭证的查核及对会计帐簿、报表及有关资料查核,对审计对象作事后的考核;
  2.对基本建设经济活动进行稽察。对基本建设经济活动进行调查、分析、检验来了解基本建设活动是否合法、合理。
  (三)对基本建设审计结果的处理
  1.对违法的建设单位作出停建、缓建、扣缴款项决定,并通知有关部门执行;
  2.银行、财政部门对审计机关作出停止拨款、贷款的决定要予以执行;经审计单位纠正后,审计机关应及时通知银行、财政部门、恢复拨款、贷款。
  3.对资金来源不正当、挪用基本建设资金而造成的损失,审计机关可要求司法部门追究责任者的行政责任、民事责任、法律责任。
  三、行政监督
  (一)行政监督的机关有:
  1.基本建设管理机关;
  2.建设单位主管部门;
  3.工商行政管理机关;
  4.环境保护部门;
  5.城市规划管理部门和人民政府。
  (二)行政监督的内容:
  1.对项目计划监督。对建设项目进行计划安排和执行进行监督,检查是否有违反计划,扩大基建规模的情况。
  2.对建设工程质量的监督。设立工程质量检查站,依据《建筑工程质量监督条例》监督施工企业的施工保证质量。
  3.对建设项目是否有违反《基本建设环境保护暂行规定》的情况进行监督,如有违反的项目和对“三废”治理不善的项目,要督促解决,作出限期治理决定,对不符合城市规划的项目,要监督将其纳入城市规划,并可采取行政措施予以纠正。
  4.进行企业登记监督。需要进行基本建设的,应于建设项目批准后30日内,向所在市、县工商行政管理机关申请办理筹建登记,通过登记、获得法人资格,方可进行基本建设活动。
  5.对基本建设工程承包合同、基建借款合同、建材供应承包合同等进行行政监督,进行管理,对合同纠纷进行仲裁,保证合同的正常履行。
  第十一编 环境保护法
  第一章 绪  论
   
第一节 环  境

  一、环境的概念
  环境是个泛指名词。泛指某一主体周围的地域、空间、介质。
  在环境科学中,“环境”是指围绕着人类的空间以及位于该空间内部的直接或间接地决定或影响人类生存和发展的各种自然因素的整体。在环境保护法范围内,“环境”一词则又有着特定的内涵与外延。从内涵讲,环境必须是对人类直接或间接地起着某种影响和作用的因素,而这种因素必须能在当时或最近的将来影响人类。从外延讲,环境包括大气、水、动植物等。
  从我国环境保护法角度讲,环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
  二、人与环境的关系
  在人类出现之前的若干万年,“荒芜之世”的自然环境就早已存在了。人类诞生之后,则为“人化”了的自然环境,即人类的环境。这一人化的自然环境是因人类的诞生而诞生的,随着生产力的发展、生产方式的演替和社会制度的各个历史阶段的更新起迭而波浪式前进的。在人类社会发展的各个历史阶段人和环境的关系,所产生的环境问题与之危害性质及程度,解决它们的途径、方法都是有所不同的。
  (一)自然环境它是人类经常的和必要的社会物质生活条件之一,当然要影响人类,作用于人类。说明人是自然环境的产物,是大自然的组成部分。因为地球表面有适合生物、人类生存的条件,自然界中物质的循环便是生物生存的基础,所以人类才会在地球上出现。
  (二)环境既然要影响着人类,作用于人类。反之,人类也能通过自己的生产和消费活动而反作用于自然环境。即人类有目的的,有计划的能动地改造着环境、利用着环境,为自己创造新的生活和生存环境。人类既有动物性的一面,作为生物物种之一与环境发生物质、能量的交换,受环境的制约并只能在一定的条件下生活;而人类又有社会性的一面,他是一切动物中最社会化的动物,能不断地发现各环境要素中新的、已往所不知的属性,从而摆脱了其他动物那种仅仅适应环境,而不能从环境中得到自然界更多数量的供应的状况,而进入了以他们所引起的改变来迫使自然界服从人类,受人类支配的境界。
  然而,人类对改造、利用自然界,长期只处于重视最初的最显著的成绩阶段,而没考虑到由于对环境的干预能产生长期的、累积的影响。即使环境系统的结构和功能发生变化,称之环境效应。这个问题的关键在于这种效益的大小是否对人类有利。当人类违反自然规律去干预环境时,人类将因自己的错误而受到自然界的惩罚,但是,当人类按照自然规律去干预环境时,便会使环境有利于人类的生存而发展。这就是人类与环境的作用与反作用的原理。
  (三)人类与环境在作用与反作用中相互都得到了不断的发展。
  人类在改造客观世界的同时,也在改造着自己,这不仅表现在生理方面,也表现在智力方面。人类离开动物界愈远,人与环境的对立统一关系,人的生存环境也愈与原始的自然环境区别开了。正是从这种意义上讲,人及其生存的环境是在劳动和自然环境共同作用下而一起发展起来的,所以说人类的生存环境不是由单纯的自然因素,也不是由单纯的社会因素构成的,而是在自然背景的基础上经过人类改造加工而形成的,它凝聚着自然因素和社会因素的交互作用。人类不断发展,自然界也是不断发展的,永远不会停止在一个水平上。
   
第二节 环境问题

  一、环境问题的含义
  环境问题是指由于自然原因或人类活动的因素使环境效应对人类发生了不利的变化,以致影响人类的生产和活动,因而给人类带来灾难的现象亦称之环境问题。
  环境问题实质上是经济发展与环境保护比例失调的问题。环境问题以产生的原因不同,则可将其分为:
  (一)第一环境问题
  第一环境问题是指因自然界本身的变化造成的环境问题(如地震、水灾、风雹等)。这类环境问题在人类诞生之前就已存在,在人类诞生之后仍在继续。这类问题是人力所不能控制的,其影响也是人类所不能预测的。人类只能靠科学技术的发展不断地认识它们的规律,加以预测、预报、减轻它们所造成的危害及采取各种救灾措施。在法律上把其划归不可抗力之中,这不是环境法要研究的内容。
  (二)第二环境问题
  第二环境问题是指由人类活动所造成的环境问题。即由人类不恰当地开发、利用环境而遭到环境的报复和惩罚。第二环境问题又分为:
  1.自然环境的破坏
  自然环境的破坏是指人类不适当开发利用环境的一个或数个要素,使其数量减少,质量降低,从而破坏或降低了它们的环境效能,使生态平衡受到破坏,某种资源枯竭而危及人类的生存与发展的一种现象。因为环境的要素种类很多,为此环境破坏的种类也很多、主要有:(1)水土流失及风蚀;(2)土壤沙化、盐渍化、潜育化;(3)地面下沉;(4)森林资源破坏;(5)水资源不足;
  (6)物种灭绝。
  2.环境污染
  环境污染是指由于自然原因或人类活动向环境排入了超过环境自净能力的物质或者能量,从而使环境的物理、化学、生物学性质发生了不利于人类或者影响其他生物正常生存和发展的现象。排入环境的污染物种类很多,我们按排入环境的污染物是否转化成其他污染物来分则有:
  (1)一次性污染物(原始性或原发性)。是指由污染源直接排入环境并且排入环境后它的物理、化学性质没有发生变化的污染物。
  (2)二次性污染物(继发性)。是指由排入环境的一次性污染物与其他物质发生反应后形成的,其物理、化学性质与一次性污染物完全不同的污染物。二次污染物对人类危害比一次性污染物要强烈的多。
  自然环境的破坏和污染,这两者是互相联系的、互相作用的。严重的环境污染可以致生物死亡从而破坏生态平衡,使自然环境受到破坏;自然环境的破坏又降低了环境自净能力,加剧了污染程度。为此,人们又称第二环境问题为“公害”。
  二、环境问题的发展
  环境问题经历了漫长的发展阶段。自人类在地球上出现以来,就存在着第二环境问题。只不过因人口的多寡,科学技术的发达程度,人类对环境的客观规律的认识等各种社会、经济原因而有范围大小,危害程度强弱和性质的差别。环境问题的发展可分为三个阶段:
  (一)从人类在地球上出现到十八世纪六十年代。人类主要是自然食物的采集者和捕食者。人类主要是利用环境,靠自然的恩赐渡日,对环境的干预、影响极弱,不存在当前所说的环境问题。
  到农牧经济出现后,人类开始恳荒地,放牧牲畜等生产活动,以求从环境中获得更多的生活资料。人类向环境排致废物,主要是代谢物及农业、牧业废弃物。
  随着人口增多,城市出现并逐步扩大,则出现两类环境问题:
  1.人类为得到更多的农付产品而在某区内大量开垦荒地,开垦草原,毁坏森林而导致水土流失,河流泛滥,风沙危害和土壤盐碱化。
  2.人类居住在城市,因人口拥挤、生活废弃物增多,使城市的生活环境恶化,出现了比较集中的环境污染。如水污染、垃圾、噪声等。
  (二)从十八世纪六十年代至二十世纪五十年代,即到工业革命的开始。
  这期间,机器劳动代替了人工劳动。人类利用、开发自然环境的能力越来越大,并有精力来研究科学技术。因此,科学技术、劳动生产力发生了空前未有的变化。自然环境中能被人类利用的要素越来越多了,使自然环境遭到严重破坏,造成局部地区气候恶化……此期间更大的环境问题是城市和工业区的环境污染即大气污染、水污染、噪声污染等,使环境被污染的速度超过了自然环境的破坏速度。
  (三)从本世纪五十年代至今
  在这个阶段,除原有的机械、冶金等工业外,化学工业成为重要的工业部门,尤其是有机合成化学工业生产了大量的化学品,而许多是有毒、有害及生物难以或不能降解的化学品,这些化学品进入环境后,对人体健康造成了严重的威胁。海运业,尤其是石油海运的发展,使海洋受到了污染。航天事业的发展,使高空大气层及宇宙空间也受到了污染……总之环境污染正在迅速发展,危机着人类的健康和安全。在这段时间里发生了一系列震惊世界的污染事件。当今世界各国都有环境问题,一般情况下,发达国家的环境问题是环境污染,发展中国家的环境问题是环境破坏。
   
第三节 环境保护

  为了协调人和环境的关系,要按客观规律来调整人与环境的关系,便出现了环境保护工作。
  一、环境保护的概念
  环境保护是指公民、团体、国家及国际社会为了协调人类与环境的关系、解决环境问题而采取的行政的、法律的、科学技术等措施,合理地利用自然资源,防止污染和破坏,以求保护和发展生态平衡,保护人类和社会发展的活动称之为环境保护。
  人类环境的保护是个十分复杂的问题。从总体上看,面临的实际问题和理论问题还不少。例如,当解决某些具体环境问题时,往往与总体环境产生矛盾;对环境保护和资源无控制利用之间的矛盾缺乏科学的认识;自然环境在人为影响下对人类社会的反作用还难于作出可靠的预测等。要解决这些问题,既要研究自然规律,同时又要研究社会规律,使人类和自然协调发展。
  二、环境保护的内容
  关于环境保护的内容,目前世界各国不尽相同,大致可包括三个方面:
  (一)控制、防止各种有毒物质及致病因进入环境,以免人类健康受到危害;
  (二)保护和改善生活居住区的环境质量,防止由于环境污染及各种环境要素质量下降使人类生活条件恶化;
  (三)保护生态平衡,养护自然资源,尤其是保护、改善生物性可更新资源的生产能力以便能向人类提供更多的生活必须品和使环境优美。
  第二章 环境保护法概述
   
第一节 环境保护法的概念和特点

  一、什么是环境保护法
  环境保护法是国家为协调人类与环境的关系,保护与改善环境而制订的调整人类在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。目前,国内外对环境保护法的定义还未形成一致的意见,各种说法很多,无论是哪一种定义,基本上都包含了下述几层意思:
  (一)国家制订环境保护法的直接目的就是为了协调人类与环境的关系,迫使人类必须按照自然界的客观规律进行开发利用环境;
  (二)环境保护法要保护的是整个环境而不是某一种自然资源或环境要素,这必然要通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境,维护生态平衡;
  (三)环境保护法要协调人类与环境的关系,只能调整人与人之间的社会关系才能做到。人们只有在一定的社会关系下才能从事生产活动,与环境相联系。
  二、环境保护法的特点
  环境保护法的特点是环境保护法与其他法律部门存在本质区别的体现,搞清其特点,是深刻领会和掌握环境保护法的精神实质的必要条件。环境保护法的特点有:
  (一)具有科学技术性
  环境保护法的科学技术性实际上是环境保护法的科学性与技术性的总称。其科学性是指环境保护法必须反映、体现生态科学、环境科学等规律。其技术性是指环境保护法必与技术同步,不能超越技术发展的现状和最近可预见的将来的可能性;而且环境保护法本身包括了大量的标准、技术规范和操作规程,这些标准和规程成为环境保护法律规范的一部分。
  环境保护法要求人们按自然界的客观规律行事,这样在开发利用环境时,采取各种适当的严格的工程、技术及其他科学措施。这样,环境保护法就不得不把大量的技术规范乃至操作规程包括在其中,便使环境保护法具有了极强的技术性。
  (二)具有区域性
  环境保护法的区域性是环境本身的区域性及一定范围内人类确定的环境功能的区域性决定的,其含义是:环境保护法的制定与实施应当与环境及环境功能的特点相适应,即应当因地制宜。环境保护法的区域性表现在很多方面,如:在立法权方面,授权省级的国家权力机关或行政机关根据国家法律、结合本地区实际情况,制定具体地方性法规;在立法内容中确立重点环境保护区的严格保护制度;在标准方面,国家授权省级人民政府制定地方环境质量补充标准和地方污染物标准,而且,在国家标准中对不同功能的地区要求制定不同的标准。
  (三)具有综合性
  环境保护法的综合性是环境对象的系统性、环境问题的复杂性、环境事物的多部门性等因素所决定的。其表现为:环境保护法以宪法为指导思想和立法依据;以专门环境保护法规为基干,兼含行政法、民法、诉讼法、劳动法、刑法、经济法及国际法的有关规定,并以环境标准为其配套部分。由此看出其具有综合性。
  (四)具有社会的广泛性
  由于环境是一国国民生存的条件和基础,因此,一个国家的环境保护法所要保护的是全体国民的生存条件,它要符合全社会和全民族的根本的、长远利益。环境质量的好坏,只有极少数情况下才会对不同阶级的人产生不同的影响,而绝大多数情况下对所有的人的影响是相同的。环境的改善不会只对上层人物带来好处而损害广大人民的利益,正因如此,使得环境保护法具有极广泛的社会性。
  (五)具有共同性
  环境保护法要解决的环境问题是人类所面临的共同性问题。解决这类问题的理论根据和遵循的途径也是基本相同的。环境破坏和环境污染的产生、防止、治理等不会因社会制度、意识形态不同而有很大的差别。因此,环境问题的共同性带来了解决该问题的对策、措施、手段的共同性。
  世界各国都在探索解决环境问题的办法,有些国家已取得了某些成功的经验,这些经验往往可为他国所采用。因此,世界各国环境法中相近或相似的,可以互相吸收引用的规定也比较多。
   
第二节 环境保护法律关系

  一、环境保护法律关系的概念环境保护法律关系是指环境保护法的主体之间,在利用、保护、改善环境的活动中形成的并由环境保护法律规范所调整与确认的权利义务为内容的社会关系。
  国家把人们在保护环境活动中形成的社会关系确认为环境保护法律关系,说明国家要对这个领域的活动,进行法律调整,以此加强国家对环境的管理,人们在这个领域的有关的活动要受到法律的制约和产生法律后果。
  二、环境保护法律关系三要素
  (一)主体
  环境保护法律关系的主体是指依法享有良好环境的权利和承担保护环境的义务的环境保护法律关系的参加者,即国家、国家机关、企事业单位,其他社会组织和公民个人,而且是没有权利能力的限制,这就更加体现出该法律关系主体的广泛性。
  (二)客体
  环境保护法律关系的客体是指该法律关系主体的权利与义务所指向的对象。该法律关系的客体有物和行为。
  1.物。环境保护法律关系中的物是指表现为自然物的各种环境要素。该物必是人类可以控制和影响的,具有环境功能的自然物。
  2.行为。在环境保护法律关系中,主体的权利和义务,则表现为从事一定的行为或不得从事一定的行为。
   
第三节 环境保护法的基本原则

  环境保护法的基本原则是指被我国环境保护法所确认的、体现了我国环境保护工作基本方针、政策,是国家环境管理和执法中应遵循的基本准则。我国环境保护法的基本原则有:环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则;预防为主、防治结合的原则;奖励综合利用原则;开发者养护,污染者治理的原则;环境保护的民主原则。这些原则是一个相互联系和制约的整体。贯彻其中某一项原则,则同时要求实施其他原则;违背其中一项原则,则构成对其他原则的违反。
  一、环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则
  提出这一原则的宗旨是,环境保护与经济建设,含城乡建设,必须同步规划、同步实施和同步发展,实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。贯彻这一原则应采取以下措施:
  (一)把环境保护纳入国民经济和社会发展计划,是保障环境保护与经济建设保持一定的比例关系,实现协调发展的根本措施。因为我国国民经济和社会发展计划是协调各种比例关系实现综合平衡的必经程序。这样从宏观上协调环境保护与经济发展的比例关系,使工业及城市污染防治取得成效,缓解环境急剧恶化的严重局势。
  (二)要制订一套与国民经济总体计划相协调并能真正反映和落实环境保护的目标、任务和办法的环境保护的计划指标和统计指标体系。这样才能真实无虚地落实到各地区和工矿企业,真正将环境保护纳入国民经济和社会发展计划。如《国民经济和社会发展第七个五年计划时期国家环境保护计划》(1986—1990)。对环境保护的基本任务、奋斗目标,对重点城市的环境保护、经济区和城市群的环境保护、工业污染防治……环境保护的宣传教育、环境设备工业等都作了明确说明和规定。这就可以使环境保护的目标、指标和要求落实到实处而得以实现。
  (三)从微观上控制环境污染,应将环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去,使环境保护计划得到具体落实,这是使环境保护与经济发展相协调的重要措施。
  二、预防为主、防治结合的原则
  这项原则是指采取各种手段、措施防止环境问题的产生和恶化,把环境污染和其他破坏控制在维持生态平衡、保护人体健康和保障社会物质财富能持续、稳定增长的限度内。
  预防为主,并不排斥必要的治理,因为预防工作无论作的多么完善,也难免会出现污染和破坏。从目前情况看,由于种种原因,我国环境问题是非常严重的,如不加强和加速治理工作,则达不到宪法所规定的“保护和改善生活环境和生态环境”的要求。我国是发展中国家,由于资金,技术等方面的限制,在建设过程中,我们很难筹集巨额资金用于污染治理。根据我国国情,采取预防为主、防治结合的原则,尽量将污染损害消灭在生产过程中;对已产生的污染,我们则根据污染损害的原因采取综合的措施控制环境污染,运用各种办法治理污染达到环境目标的要求,实践已证明这是一条把环境保护与经济建设协调起来,投资少、见效快、收益大的途径。
  为了更好地贯彻预防为主、防治结合的原则,必须作到两点:
  第一,要全面规划、合理布局。环境保护必须纳入国家的、地方的、部门的及各行各业的发展规划;在安排工业、农业、城市、乡村、交通等建设时,要充分注意环境保护与经济发展各方面协调关系。根据自然条件、经济条件,合理布局功能区和生产力,防治对环境的污染和破坏,开发自然资源时,要维持生态平衡。既要注意经济效益,又要注意环境效益,保持环境质量的最佳总体规划方案。
  第二,制定和实施环境管理制度。为了贯彻预防为主、防治结合原则,必要有一套完整的环境管理制度,如环境影响评价制度、“三同时”制度、土地规划制度等。
  三、奖励综合利用的原则
  综合利用是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种“废弃物”最大限度地利用起来,使社会生产和消费的排泄物,减少到最低限度,以取得经济效益和环境效益相协调的社会效益。奖励综合利用早在1973年的环境立法中就被确认了。自1973年的《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》开始,把“综合利用,除害兴利”,列为10项规定的第四项。此后,相继制订颁发了近十几个法规,对奖励综合利用,治理“三废”作了具体规定。
  (一)国家鼓励企业积极开展资源综合利用,对综合利用资源的生产建设,实行优惠政策。要求企业实行一业为主,多种经营,尽量把“三废”消灭在生产过程中。
  (二)防止新污染源的产生,对排放污染物的新建、改建、扩建项目,对污染处理设施工程要严格与主体工程执行“三同时”的规定。
  (三)对重要的自然资源的开发要进行综合利用,综合利用生产的产品要优先发展。对矿产、森林、江河、湖海等重要资源的勘探开发,要严格按“综合评价,综合利用、综合开采”的规定进行。
  (四)为鼓励企业进行综合利用,而实行“谁投资谁受益”的规定。企业用自筹资金建设综合利用项目,其收益归企业所有。所生产的产品,不列入国家分配计划、企业可自销、法律有规定产品除外。对独立核算的车间、工段、分厂,其综合利用产品执行独立计算盈亏,投产5年内免交所得税、调节税;生产产品在《资源综合利用目录》内的,减免产品税。
  (五)对于本单位不能利用的“三废”,其他单位利用应免费供应,严禁变相收费。
  (六)综合利用的技术引进项目和进口设备、配件,可与技术改造项目同样享受减免税、优先安排外汇等优惠待遇;出口综合利用产品可实行外汇分成。
  (七)开展综合利用的资金,靠企业自筹;社会效益大而企业又不受益的项目,要纳入国家计划,予以扶持;银行可予贷款扶持,还贷期限可延长。综合利用项目的折旧基金,全部留成企业用于综合利用设备的更新改造。
  (八)国家设立综合利用奖,奖励对发展综合利用有贡献的单位和个人。
  四、开发者养护、污染者治理的原则
  开发者养护、污染者治理的原则是个相对独立的概念。开发者养护是指对环境和自然资源进行开发利用者,有对其进行恢复、整治、养护的责任。污染者治理是指对环境造成污染者对其污染源和被污染的环境进行治理的责任。这一原则并不排除各级人民政府、环境保护部门负责组织区域性的综合治理,完成多部门、多地区、多单位的协调工作。
  关于污染者的责任在《环境保护法》中规定:“产生污染和其他公害的单位,必须把环境保护工作纳入计划,建立环境保护责任制度,采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位,依照国家规定缴纳超标准排污费,并负责治理。”为了贯彻这一原则,我国制定了一系列的措施和制度。
  (一)我国以法律的形式规定了对自然资源的开发者强制性的整治与养护的责任。这在《环境保护法》第18条、第19条的规定中得以充分体现。在《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水土保持工作条例》、《土地管理法》等单行法规中对此都有具体规定。
  (二)实行环境保护目标责任制。这在《环境保护法》第16条中规定:“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施,改善环境质量。”即要具体规定各级领导从省、市、区、县直到基层企业厂长,在任期内的环境目标和管理指标,并建立相应的检查、考核、奖励办法。这样就促进了环保机构的建设,加强了环保部门监督管理职能,促进了企业污染的防治工作。
  (三)规定限期治理污染的制度。国家在1978年对167个重点污染单位,下达了277项污染源限期治理,到1985年基本完成了。1989年国家又拟定了第二批污染限期治理项目140项,各地区也先后安排了第一批、第二批地方性限期污染治理项目,其效果是明显的。说明该原则的贯彻是对污染严重的企业实行限期治理的一种强制性和十分显效的措施。这是加快区域污染治理、改善区域环境状况,并且是省力、省物、省财的好办法,达到环境效益和经济效益并取的效果。
  五、环境保护的民主原则
  民主就公民群众有自由、平等的权利在良好的环境中生活,并受法律的保护。环境保护的民主原则是讲在环境保护过程中要切实依靠群众,使环境的专业管理与人民群众监督管理相结合,把环境保护变为全体公民的事业。从我国有关的法律规定也赋予了公民这种权利。
  (一)宪法规定,中华人民共和国的一切权利属于人民,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事物,管理经济和文化事业,管理社会事物。当然,环境保护也是一项民主事业,必然要有人民群众参预管理。
  (二)从群众与环境保护的密切关系看,公民的生活、劳动于环境中,受到环境的影响,环境的污染和破坏直接危害广大公众的健康与生命,环境状况优劣关系着每位公民的根本利益。而且在宪法第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”《民法通则》第83条之规定中就有保证公民的通风、采光权,《环境保护法》第1条就规定了:“为保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害,保障人体健康,促进社会主义现代化建设的发展,制定本法”。这实际上是规定了公民的环境权利。因此,群众对保护环境蕴藏着巨大力量和智慧。
  (三)公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利。我国的《环境保护法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律、法规中都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定,充分体现了环境管理的民主原则。公民的这种权利受到法律的保护,被检举、控告的单位、个人不得打击报复,否则要予以行政、民事乃至刑事的制裁。但就公民参予环境管理、监督、检举这一问题上还存在许多困难,有待于在行使权利的程序、形式等方法上给予具体的规定。
   
第四节 环境保护法的体系

  一、我国环境保护法体系的组成
  (一)宪法
  宪法中对于环境保护的规定,是环境保护法的基础,是各种环境保护单行法律、法规的立法依据。宪法中对环境保护作了一系列的规定。如宪法的第9条、第10条、第22条、第26条之规定,为我国环境保护立法和环境保护活动提供了立法依据和活动原则。
  (二)环境保护法
  环境保护法是根据宪法赋予的权利而制订的。在环境保护法体系中,除了宪法外它占居着核心的最高位置。它是一部综合性的实体法,对环境保护的重要方面作了全面具体的规定:
  1.规定了环境保护的任务、目的;
  2.规定了环境保护的对象、范围;
  3.规定了环境保护的原则、制度;
  4.规定了保护自然环境的要求和开发利用自然资源者的义务;
  5.规定了对造成环境污染者的要求和承担的义务;
  6.规定环境管理机构的权限和职责;
  7.规定了一切单位和公民对保护环境的权利和义务;
  8.规定了违反环境保护法的法律责任。
  (三)环境保护单行法规
  环境保护单行法规是以宪法、环境保护基本法为依据制订的,但它又是宪法、环境保护基本法在保护环境中某种特定要素的或特定的环境社会关系调整的具体化。它在环境保护法体系中数量最多,所以占居着重要的地位。具体包括:
  1.土地利用规划法:(1)国土整治法;(2)区域整治、开发规划法;(3)城市规划法;(4)村镇规划法。
  2.污染防治法:(1)水污染防治法;(2)大气污染防治法;(3)噪声污染防治法;(4)海洋环境保护法;(5)防止船舶污染海域管理条例;(6)农药法(农药登记规定;农药
  安全使用规定;农药登记规定实施细则;农药安全使用标准)。
  3.自然保护法:(1)森林法;(2)草原法;(3)矿产资源法;(4)野生动物保护法;(5)渔业法;(6)水法;(7)土地管理法;……
  4.环境管理行政法规:(1)环境标准管理办法;(2)全国环境监测管理条例;(3)建设项目环境保护管理办法;
  (4)关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定;……
  (四)环境标准
  环境标准是环境保护法体系中的一个特殊的不可缺少的组成部分。它是具有法律性质的技术规范。它具有规范性;法律约束性;是经授权的国家机关制定、颁发、废止的。环境标准主要包括:
  1.环境质量标准:(1)生活饮用水卫生标准;(2)大气环境质量标准;(3)渔业水质标准;(4)地面水环境质量标准;(5)放射防护规定;(6)工业企业噪声卫生标准;(7)核电厂环境辐射防护规定等。……
  2.污染物排放标准:(1)造纸工业水污染物排放标准;
  (2)合成洗涤剂工业污染物排放标准;(3)纺织印染工业水污染物排放标准;(4)钢铁工业污染物排放标准;(5)锅炉烟尘排放标准;(6)汽车柴油机全负荷烟度排放标准;……
  3.基础标准和方法标准
  基础标准和方法标准是一种特殊的标准。环境质量标准及污染物排放标准的种类繁多,其制订工作很复杂,需要有些共同遵循的原则、方法及操作规程等。基础标准是制订环境标准的原则、指南,对全国统一的名词、符号、术语等作出规定;方法标准是对全国普遍适用的试验、监测、分析、取样、统计等各种方法所作的统一规定。所以说基础标准和方法标准是制定环境标准时的依据,是制订、执行环境标准的基准。而环境的基准的含义如何理解?人们知道,环境中的任何污染物都会对人或其它生物造成一定程度的危害。但是,环境从来就不是绝对“洁净”的。那么,总存在这样一种情况,即在污染物处于某一浓度时,人或生物长期地暴露其中,不会发生不良的或者有害的影响。这种污染物的最高浓度就称为此污染物对该生物的环境质量基准即环境基准。
  环境基准是个动态的相对的概念。它是个客观值,是由污染物和被污染的生物间反应作用的关系所确定的。环境基准不是环境标准,没有法律约束力,它是制订环境质量标准的依据。但环境质量标准又不完全按环境基准制订,还要考虑社会的、经济的技术等因素,为此,环境质量标准是自然客观因素及社会、经济、技术等因素的综合标准,具有法律约束力。我国正在加紧进行基础标准和方法标准的制订工作。
  (五)其他部门法中关于环境保护的法律规范。
  这类法规的内容很庞杂,涉及到民法、行政法、刑法、劳动法、经济法及各部门法中有不少关于环境保护的法律规范,这些法律规范,也是环境保护法体系的组成部分。
  二、环境保护法体系中法律规范的分类
  (一)宪法性规范
  前面讲过,主要是确定关于环境保护工作在国家生活中的地位,规定国家对自然资源的利用政策、公民在环境方面的权利和义务等。这些内容主要在宪法和环境保护基本法中规定。
  (二)技术性规范
  除宪法之外的其他环境保护规范都是围绕技术性规范的实现而规定的。这些技术性规范都是上升为法律规范的技术性规定。一般操作规程是人的行为准则,而这些技术规范在环境保护法中也表现为行为规则。不过,它不是处理人与人之间的关系时应遵守的行为规则。
  环境保护法中的技术规范是根据人类已掌握的科学技术知识及为保护整个环境或某环境要素的需要而制定的。它必然是随着科学技术的发展而发展。
  (三)其他法律规范
  为了弥补行政法、民法、刑法对环境保护的不足和空缺,而在环境保护法中加以规定有关行政法律规定、民法及刑法的有关规定。
  (四)诉讼规律规范
  环境法中有关诉权、被诉者的范围、举证责任及证据的法定有效性等规定。这些规定不适宜用于民事、刑事及行政诉讼的诉权的规定。
  第三章 环境管理
   
第一节 环境管理的概念及内容

  一、环境管理的概念
  环境管理主要是指国家对环境的管理。而国家对环境的管理是指国家运用行政、法律、经济、教育和科学技术的手段,协调社会经济发展同环境保护之间的关系,处理国民经济各部门、各社会集团和个人有关环境问题的相互关系,使社会经济发展在满足人们的物质和文化生活需要的同时,防治环境污染、破坏和维护生态平衡的全部管理活动。环境管理的概念就是在此认识的基础上提出来的。协调环境和发展目标的方法就是环境管理。
  二、环境管理的内容
  环境管理必须同经济计划管理紧密地结合起来。如生产中排出的过多的废气、废液、废渣,在某种意义上就是资源、能源综合利用率低,原材料消耗过多而造成的。因此,环境管理必须同自然资源开发、利用、保护的管理结合起来,同工业企业环境管理结合起来。进行环境管理主要可从三方面入手。
  (一)环境计划管理:
  环境计划管理包括工业交通污染防治计划、城市污染控制计划、流域污染控制计划、自然环境保护计划、环境科学技术发展计划、宣传教育计划;在调查、评价特定区域的环境状况的基础上综合制定的区域环境规划。
  (二)环境质量的管理:
  环境质量的管理主要是组织制订各种环境标准、各类污染物排放标准和监督检查工作;组织监测、调查、评价环境质量状况和预测环境质量变化的趋势。
  (三)环境技术管理:
  环境技术管理主要包括确定环境污染和破坏的防治技术路线和技术政策;确定环境科学技术发展方向;组织环境保护的技术咨询和情报服务;组织国内外的环境科学技术合作交流等。
   
第二节 我国环境管理机构及职责

  一、我国环境管理机构的设置
  (一)中央环境保护管理机关,国务院设置国家环境保护局,是国务院环境保护的办事机构。
  (二)国务院各部委设置环境保护司(局)。
  (三)地方环境保护机构分三级:
  1.省、自治区、直辖市设置环境保护局。
  2.市、州、盟设置环境保护局。
  3.县、旗设置环境保护局。
  (四)基层环境保护机构。
  对于企业、事业单位内部的环境保护机构设置有科、室或专职人员负责环境保护工作。
  二、环境保护管理机构的职责
  (一)中央环境保护机构的职责是:
  1.贯彻、监督执行国家关于环境保护的方针、政策、法律。
  2.会同有关部门制定环境保护法规、规章、环境标准、技术规范。
  3.会同有关部门制定环境长远规划和年度计划并督促检查其执行。
  4.组织环境监测,掌握全国环境状况和发展趋势,提出改善措施。
  5.组织协调环境科学研究和环境教育事业,推广环境保护的先进经验和技术。
  6.指导国务院所属各部部门和地方政府的环境保护工作。
  7.组织和协调环境保护的国际合作和交流。
  (二)地方环境保护机构的职责:
  1.检查、督促本辖区内各部门、各单位执行国家环境保护方针、政策、法律、条例。
  2.根据国家立法规定,拟定本地区的环境标准和其他法律规范。
  3.组织环境监测,掌握本地区的环境状况与发展趋势。
  4.会同有关部门制定本地区环境保护的长远规划、中期规划、年度计划,并督促实施。
  5.会同有关部门组织环境科学研究和环境教育。
  6.组织推广环境保护的先进经验和技术。
  (三)基层环境保护机构的职责:
  1.贯彻和监督本单位执行国家和地方的环境保护方针、政策、法律、条例和办法。
  2.拟定本单位的环境保护规章、措施。
  3.组织编制并监督执行本单位的环境保护规划和计划。
  4.组织负责本单位的环境监测、环境质量评价、环境统计工作,掌握本单位污染源状况和发展趋势。
  5.组织环境保护技术改造,推广防治污染的新工艺、新技术。
  6.组织制定环境保护设备运行和污染物排放考核指标。
  7.会同有关科室及有关部门对职工进行环境保护技术培训和环境教育。
  8.检查污染事故、提出处理意见上报当地环境保护部门;纠正制止污染、破坏环境行为。
  第四章 环境保护法律制度
   
第一节 土地利用规划制度

  一、土地利用规划制度的概念
  土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要,通过制定土地利用的全面规划,对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排,以保证国家的经济发展,防止环境污染和生态破坏。
  通过土地利用规划可以实现合理布局,贯彻“预防为主”的方针。土地利用规划是一种积极的治本的,综合性的环境管理措施。对于国土的规划和控制,也是通过国土规划法来实现的。
  (一)城市规划
  城市规划是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据,具有法律约束力。制订城市规划,要合理地利用城市土地,综合规划和布署城市的经济、文化、公共事业和环境保护等各项建设,保证城市有秩序地协调发展。
  根据《城市规划法》规定,对于污染企业,特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业,要制订限期治理规划,责令限期治理。对于污染严重又不能治理的企业,要有计划地实行关、停、并、转、迁。这样可使不合理的城市结构和布局得到改造,改变城市内生产和非生产设施比例失调而造成功能区分布杂乱、交通拥挤、住房紧张、环境污染严重的现象。
  (二)村镇规划我国11亿人口,9亿是农村人,绝大部分土地分属农村。作好村镇规划、建设和管理工作,直接关系到9亿人口的生活环境的改善、国土的整治、资源开发、农业规划、环境保护和生态平衡。村镇规划中的村镇住宅规划,是直接关系居民生活条件的改善。住宅建筑用地要求安排在自然环境良好,空气、水质不受污染,符合居住卫生和安全的地段。
  二、保护土地的法律规定
  我国已制订颁布的与保护土地有关的法律有:《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》。这些法律、法规对保护土地作了如下规定:
  (一)合理利用土地,确保其环境效能。
  为了达到合理利用土地,确保其环境效能必须采取全面规划、合理利用土地,这在《土地管理法》中作了具体规定。
  (二)防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏。
  水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏,严重毁损、降低了土地质量,破坏了土地的环境效能,危及生态系统的平衡,为防止此情况发生,则在《水土保持法》、《森林采伐更新规程》《矿产资源法》、《草原法》、《森林法》中对防止水土流失、风蚀沙化作出了具体规定。在《环境保护法》中对防止土地盐溃化、潜育化和地面沉降作出了具体规定。
  (三)关于土地复垦的规定,详见《土地复垦条例》。
  (四)防止土地污染的规定。
  因土地污染可导致土地不能适于人类居住,使其生物生产能力下降或消失,严重危害土地的环境效能。为防止土地污染,在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《城市污水灌溉农田水质标准》等法律法规中都作了具体规定。在防治土地污染方面的法律基本是完善的。
  (五)防止土地浪费的规定。
  前面已讲过土地具有不可替代性和有限性。对于人多地少的我国,杜绝土地浪费,节约利用土地是十分必要的,也是迫在眉捷的事。为此在《土地管理法》和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中对此都作了具体的规定。
  对于土地利用规划,防止土地破坏、污染,合理地节约利用土地等保护土地的法律体系已基本形成,尤其是对耕地等作出了详细的规定。
   
第二节 环境影响评价制度

  一、环境影响评价的概念
  环境影响评价(亦称环境质量预断评价),是与环境质量现状评价并列的一种环境质量评价方式。环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时,事先对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由它们组成的环境系统造成什么影响,其结果又将给人类的健康和生活环境、自然环境及经济、文化、历史文迹环境造成什么影响进行调查、预测、评价的全部活动。
  这项活动主要是针对工业区的建设或扩建,城市的新建或扩建,以及大中型建设、改建、扩建项目,事先进行充分调查研究,作出科学的预测和估价,并提出预防环境污染和破坏的措施。
  二、环境影响评价制度的概念
  环境影响评价制度是指对可能影响环境的工程建设、开发活动、各种规划,预先进行调查、预测和评价,提出和编制审批环境影响报告书的内容、程序等方面所作出的规定。
  环境影响评价是环境质量评价的一种。但又与环境质量评价中的环境质量现状评价的概念不同。
  环境影响评价是带有预测性的工作。其目的是为了给有关单位对拟建工程的决策提供科学依据,防止开发建设活动对环境可能产生的污染和破坏。环境质量现状评价是指已经在环境中产生影响的污染物对于环境造成的影响作出现状评价,是属于对环境质量现状进行描述的工作。其目的是通过
  评价提出工作范围内存在的各种环境质量问题及解决的办法,为环境管理和治理工程提供科学依据。
  三、环境影响评价的范围
  环境影响评价的范围,一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。我国根据《建设项目环境保护管理法》的规定,必须编制环境影响报告书的建设项目有:
  (一)一切对自然环境和生态平衡产生影响的大中型水利枢纽、矿山、港口、铁路、公路建设项目;
  (二)一切对自然环境产生影响或排放污染物对周围环境产生影响的大中型工业建设项目;
  (三)大面积开垦荒地、围湖围海和采伐森林的基本建设项目;
  (四)对珍稀野生动物植物资源的生存和发展产生严重影响,甚至造成灭绝的大中型建设项目;
  (五)对各种生态类型的自然保护区和有重要科学价值的特殊地质、地貌地区产生严重影响的建设项目;
  (六)县级或县级以上环境保护部门确认对环境有较大影响的小型建设项目(包括乡镇街道和个体生产经营者的建设项目)。
  四、编制环境影响报告书的基本内容
  这项工作是阐述与某个活动的环境影响有关的各种情况、数据和分意见,它是环境影响评价的书面表现形式,是开发建设项目的重要文件。我国规定环境影响评价的内容为:
  (一)建设项目的一般情况:
  建设项目的名称、性质、规模、地点、产品方案、工艺方法、原料、燃料、水的用量及来源,污染物种类和排放量、排放方式、废弃物回收利用及处理方案,占地面积和土地利用与发展规划情况等。
  (二)建设项目周围地区的环境状况调查,包括地形地貌和地质情况、江河湖海的水文情况、气象情况、周围地区矿藏、森林、草原、水产和野生动植物等自然资源情况,自然保护区,风景游览区,名胜古迹、温泉、疗养区以及重要政治文化设施情况,现有工矿企业的分布情况,生活居住区分布情况和人口密度,地方病等情况,周围地区的大气、水、土壤的环境质量状况。
  (三)建设项目对周围地区的环境影响的分析和预测,包括对周围地区的地质、水文、气象可能产生的影响,对自然资源产生的影响,各种污染物的排放对周围大气、水、土壤的环境质量影响的范围和程度;噪声、震动对生活居住区的影响范围和程度;防范、减少和消除上述各种影响的措施;环境保护措施的投资估算。
  (四)环境监测制度建议,包括布点,机构,人员,设备和监测项目。
  (五)环境影响经济损益分析。
  (六)结论,包括下列问题:对环境质量的影响;建设规模,性质;选址是否合理,是否符合环保要求;采取的防治措施经济上是否合理,技术上是否可行;是否需要再作进一步评价。
  五、进行环境影响评价工作的程序
  (一)环境影响评价书(表)制编程序
  1.由建设单位首先组织或委托有关部门进行调查、评价,而后制作环境影响评价书(表),这项编制工作要在项目的可行性研究阶段完成。
  2.环境影响报告书(表)在设计任务书下达之前提交给项目建设的主管部门进行预审。
  3.经过预审后的环境影响报告书(表)再由环境保护部门审查批准,而后提交设计和施工。
  (二)环境影响报告书的审批权限
  1.小型项目按照各地区规定的审批权限审批。
  2.大中型项目由所在地的省级环境保护部门审批。
  3.跨省、自治区、直辖市界区的项目;特殊性质的建设项目由国家环境保护局审批。
  4.对环境问题有争议的建设项目,提交上一级环境保护部门审批。
  凡未获批准的环境影响评价书(表)的建设项目,计划部门不准审批计划任务书,土地管理部门不予办理征地手续,银行不予贷款。否则,擅自施工的,要责令其停止施工,补办审批手续外,对建设单位及其单位负责人处以罚款。
  通过实践证明,环境影响评价制度的执行,可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响,也可以通过对可行性方案的计较和筛选,把某些建设项目对环境的影响减少到最小的程度。因此,环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要的法律制度。
   
第三节 “三同时”制度

  一、“三同时”制度的概念
  “三同时”制度是中国首创的一项环境保护管理制度。是在环境管理中防止出现新污染源污染环境的一项行之有效的制度。它要求一切企业、事业单位在进行新建、改建、扩建工程时,防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工投产。
  “三同时”制度与环境影响评价制度结合起来同时贯彻执行成为我国执行“预防为主”的环境保护方针的配套环境管理制度,真正作到合理布局,最大限度地消除和减轻污染。
  (一)同时设计
  是指建设单位在委托设计时,要将防治污染和生态破坏的设施与主体工程一并委托设计,承担设计的部门必须按照国家有关规定,把防治污染和生态破坏的设施与主体工程同时设计。而且要求,基本建设项目的初步设计中要有环境保护的篇章,其内容:
  1.环境保护设计的依据;
  2.排放污染物的种类、数量、处理工艺及达到的排放标准;
  3.防治污染设施的种类、构造、操作规程;
  4.对生态变化采取的防范措施等。
  将上述设计文件按规定报送有关环境保护部门审查批准。
  (二)同时施工
  是指施工单位在接受有污染的建设项目施工任务时,要同时承包防治污染和生态破坏的设施的施工任务。环境保护部门对于施工,试转过程中的环境保护措施的实施情况有权进行检查。建设单位应给予积极地协助,提供必要的资料。要求施工过程中必须作到:
  1.防止盲目地对自然环境造成不应有的破坏;
  2.防止和减轻粉尘、噪声、振动等对周围生活区的污染危害。
  (三)同时投产
  是指防治污染和生态破坏的设施建成后,建设项目才能与其一并投产使用。为此,规定在基本建设项目竣工验收中应注意的事项:
  1.要有环境保护部门参加检查环境保护设施工程的验收;
  2.环境保护设施没有建成或达不到要求的,不准验收、不准投产,否则追究法律责任。
  二、“三同时”制度的法律规定
  针对我国以往进行经济建设不能正确处理各种比例关系,尤其是经济建设与环境保护的比例关系,往往把环境保护的资金、材料、设备挤掉;在法律上没有一套具体的、明确的法律制度来保证,只在单行法规中作些原则性的规定。在1986年8月颁布的《建设项目环境保护管理办法》中对“三同时”制度的有效执行问题作了具体规定:
  (一)凡从事对环境有影响的建设项目,都必须执行“三同时”制度。
  (二)各级政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理,包括设计任务书中有关环境保护内容的审查;环境影响报告书(表)的审批;建设施工的检查;环境保护设施的竣工验收;环境保护设施运转和使用情况的检查和监督。
  (三)建设项目的初步设计,必须有环境保护内容,包括环境保护措施的设计依据,防治污染的处理工艺流程、预期效果,对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施,绿化设计,监测手段,环境保护投资的概预算。
  (四)建设项目在正式投产使用前,建设单位要向环保部门提交“环境保护设施竣工验收报告”,说明设施运行情况、治理效果和达到的标准。经验收合格并发给“环境保护设施验收合格证”后,方可正式投入使用。
  (五)凡环境保护设计内容未经环保部门审查的建设项目,有关部门不办理施工执照;物资部门不供应材料、设备;未取得“环境保护验收合格证”的建设项目,工商行政管理部门不办理营业执照。
   
第四节 排污收费制度

  一、排污收费制度的概念
  排污收费制度是指对向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者,按照污染物的种类、数量、浓度,由国家有关单位按照规定收取一定的费用的制度。这充分体现了污染者负担的原则,并可有效地促进污染治理和新技术的发展。
  二、征收办法和用途
  (一)征收排污费的办法。
  1.收费的依据。
  我国征收排污费是以环境标准作依据,排放污染物不超过国家规定的排放标准,不收费,超过国家排放标准排放污染物的单位,不论是企业还是事业单位都要交纳排污费;《水污染防治法》规定,凡是向水体排污都要交纳排污费,超标准排污则要交纳超标排污费。
  2.收费标准。
  从收费目的讲,收费标准应当高于或者至少等于为治理所排污染物所支付的费用,以促进污染者治理污染;如果收费标准低于治理费用,污染者将宁愿交排污费而不愿治理。我国目前规定的排污费标准,除了考虑污染治理费用外,还考虑企业管理水平,各地区经济发展水平的差异,能源政策以及对产品成本的影响等多种因素。为了防止收费标准低而影响企业治理污染积极性,又规定对缴纳排污费后仍未达到排放标准的单位,从开征第三年起,每年增加缴纳5%的排污费。
  (二)排污费的使用。
  根据《征收排污费暂行办法》规定,征收的排污费要纳入预算,作为环境保护补助的专项资金,不参与体制分成。
  中央部属和省属排污单位的排污费,缴入省级财政;其他单位的排污费缴入当地的地方财政,在中央部属和省属企业较集中的地区,经省人民政府批准,排污费可缴入当地地方财政。其使用方向有:
  1.补助重点排污单位治理污染源,一般不得超过其缴纳排污费的80%。
  2.用于区域性综合污染治理。
  3.用于补助环境保护部门购置监测仪器设备,环境保护宣传教育、技术培训等。不得用于环境保护部门自身的行政经费和兴建楼堂馆所等非业务性开支。1988年9月国务院颁布了《污染源治理专项基金有偿使用办法》中规定,从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取20—30%,设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门,实行分级管理,独立核算,有偿使用,委托银行贷款。贷款对象是缴纳排污费的企业,用于重点污染源治理,三废综合利用。
   
第五节 许可证制度

  许可证制度是指凡对环境有不良影响的开发、建设、排污活动以及各种设施的企业建设和经营,均须由经营者向主管机关申请,经批准领取许可证后方能进行。这是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理制度。
  一、许可证的种类
  在环境管理中采用的许可证大致有:
  (一)规划许可证。适用于发展规划;
  (二)开发许可证。适用于资源开发、工程建设;
  (三)生产销售许可证。适用于各种危险、有毒物质的生产和销售;
  (四)排污许可证。这是各国使用最多的一种,尤其是向水体排污的许可证使用。
  环境要素很多,为此许可证种类也就多。我国环境管理中已采用的有:土地使用许可证、砍伐林木许可证、向海洋倾废特许证等。
  二、许可证管理程序
  在采用许可证制度的国家,一般都根据管辖的范围和对象,设立各种许可证管理系统来负责管理许可证申请书,审查和发放许可证,监督许可证的执行情况,并对违反许可证规定的持证者实行行政处罚或采取其他补救措施。许可证管理程序分为:
  (一)受理申请:
  对于申请人提出的书面申请,要求附有审查所必要的图表、说明及其他文件。如果涉及到技术秘密或商业秘密的资料,其主管机关有义务为其保密。
  (二)审查:
  审查程序,首先在报刊上公布该项申请,在规定期限内征求公众及各方面意见,主管机关在听取各方面意见并考虑技术、经济、环境、社会等情况的基础上对申请进行审查。
  (三)决定:
  经过审查后,应作出颁发或拒发许可证的决定。同意颁发许可证时,主管机关可规定持证者应尽的义务和各种限制条件。
  (四)监督:
  主管机关对执行许可证的情况可随时监督检查,包括索取有关资料、检查现场设备、监督排污情况、发出必要的行政命令等。在情况发生变化或者持证者的活动影响公众利益时,可修改许可证中原规定的限制条件。
  (五)处分:
  持证者如违反许可证中规定的义务或限制条件,造成环境损害或其他后果,主管机关可中止、吊销许可证。违法者应承担有关的法律责任。
   
第六节 经济刺激制度

  随着我国经济体制改革和环境管理的加强,近年来开始重视运用经济刺激手段,并在有关的法规中作出了相应的规定。
  一、在财政上的援助
  国家对企业的污染治理给予一定的财政援助,是指从国家基建投资和更新改造投资中直接支付的资金。在“六五”期间用于环境保护的资金约170亿元。在1984年6月公布的《环境保护资金渠道的规定》第二条规定:“各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中,每年应拿出7%用于污染治理。污染严重治理任务重的,用于污染治理的资金比例可适当提高。”
  二、低息贷款
  用优惠贷款方式鼓励企业进行污染防治和废物综合利用在有关法律予以规定。如1984年5月颁布的《关于环境保护工作的决定》中规定:“企业用于防治污染或综合利用三废项目的资金,可按规定向银行申请优惠贷款。”1985年9月颁布《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》第10条规定:“对微利和增产国家急需原料的综合利用项目,各专业银行应当积极给予贷款扶持,还贷期限可以适当延长。”1986年1月颁布的《节约能源管理暂行条例》第41条规定:“对国家信贷计划内的节能贷款,实行优惠利率,并可由有关主管部门按国家规定给予贴息;允许贷款企业在缴纳所得税前,以新增收益归还。对社会收益较大而企业效益较小的节能基建拨款改贷款的项目,有关主管部门可按国家规定豁免部分或者全部本息。”
  三、税收方式给以鼓励和抑制
  在我国企业由上缴利润全部改为纳税以后,税收的调节作用更加明显。国家为了通过减税、免税的办法鼓励企业治理污染和综合利用,在《关于环境保护工作的决定》中规定:“采取鼓励综合利用的政策。工矿企业为防治污染,开展综合利用所生产的产品利润五年不上交,留给企业继续治理污染,开展综合利用。这项规定在实行利改税后不变,仍继续执行。”“工矿企业用自筹资金和环境保护补助资金治理污染的工程项目,以及因污染搬迁另建的项目,免征建筑税。”
  “由企业自筹资金建设的综合利用项目生产的产品,可以减免产品税。”
  “经有关部门鉴定批准的节能新产品,在一定时期内免征产品税、增值税。”企业技术改造所需引进的节能机器设备、测试仪器、仪表等,按国家税法规定,减免进口关税和产品税。

后一页 前一页 回目录 回首页