第三章 审计工作程序


   
第一节 审计工作原则

  审计工作原则,是指审计机关、审计工作人员,在进行审计监督检查、提出审计报告、作出《审计结论和决定》等一系列审计工作时,都必须遵守的行为准则和指导思想。根据我国宪法、《审计条例》和其它审计法规的规定,审计工作必须遵守以下5项原则:法制原则;独立原则;客观原则;公正原则;保密原则。
  一、法制原则
  法制原则是指,审计机关和审计工作人员,必须依法进行审计监督。具体说,必须依照国家法律、法规和政策的规定,进行审计监督;审计工作人员应当依法审计,忠于职守,廉洁奉公,坚持原则。法制原则是所有审计工作原则中最主要的、最基本的原则,贯穿于审计工作的全部过程。没有审计法就没有审计。违背法制原则,就是破坏审计法律制度。
  二、独立原则
  独立原则是指,审计机关和审计工作人员,依法独立行使审计监督职权。具体说,就是在行使审计监督职权时,只服从国家法律,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉;审计工作人员依法独立行使审计监督权,受国家法律保护,任何人不得打击报复。独立原则是针对外部干涉而言的,主要适用于进行审计监督检查、提出审计报告、作出《审计结论和决定》等审计工作环节,要求并支持审计机关、审计工作人员,排除和抵制行政机关、社会团体和个人的非法干涉。
  三、客观原则
  客观原则是指,审计机关和审计工作人员进行审计监督工作,必须作到客观真实。具体说,审查凭证、帐表,查阅文件、资料,检查现金,实物,向有关单位和人员进行调查、提取证明材料;上一级审计机关作出《复审结论和决定》;审计机关检查《审计结论和决定》的执行情况,等等,都必须坚持实事求是的态度。客观原则是对审计机关和审计工作人员的工作作风而言,要求审计工作人员树立严肃认真和科学的工作作风,不能先人为主,主观臆断,而应当反映客观真实情况。客观原则主要适用于审计监督检查,进行复审,检查执行等审计工作环节。
  四、公正原则
  公正原则是指,审计机关和审计工作人员进行审计监督,必须公正。具体说,审计工作人员提出《审计报告》,审计机关审查《审计报告》、作出《审计结论和决定》,审计机关在审计监督过程中对被审计单位采取临时性措施、作出临时性的制止决定,上一级审计机关作出《复审结论和决定》,等等,都必须持公正态度。公正原则也是对审计机关和审计工作人员的工作作风而言,用以指导审计工作人员加强职业道德修养,树立审计机关和审计工作人员的优良工作作风,以做到秉公办事。公正原则用途最广泛,含义亦十分深刻,贯穿于每一工作环节。
  客观原则与公正原则在运用上的基本区别是,客观原则适用于审定事实,即以事实为依据。而公正原则适用于进行判断,即以法律为准绳。二者的有机联系是,在事实真实的基础上,根据法律给予评论。二者共同的作用与目的,是对被审计单位的财政、财务收支的真实、合法,进行审计监督检查,保障审计结论和决定的正确性,实现审计的监督任务。
  五、保密原则
  保密原则是指,审计工作人员进行审计监督检查工作时,必须保守秘密。审计监督检查工作中的秘密,主要有国家秘密、审计工作秘密。“国家秘密”的法律含义,是指1988年9月5日全国人民代表大会常务委员会通过公布的《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定的,即“国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法律程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”审计是对财政、财务的收支进行监督。其
  中相当数量的审计事项涉及国家秘密。审计中的“国家秘密”,主要是指《保守国家秘密法》第8条第一款第(四)项规定的“国民经济和社会发展中的秘密事项”。审计工作人员对在审计监督检查工作中涉及此类的问题,必须保守秘密。
  “审计工作秘密”是指,审计机关确定的审计工作重点,编制的审计项目计划,审定《审计报告》,作出《审计结论和决定》等事项。这些事项实施之前,都必须保守秘密。
  审计监督工作实行保密原则,是为了加强审计工作人员的工作纪律,以维护国家的安全和利益,保障审计监督工作有秩序地进行。
   
第二节 审计程序

  审计程序是指审计监督检查的第一审程序,即审计机关对其审计范围内的审计事项,进行审计监督检查的程序。审
  计程序基本上不适用于终审审计,即不适用于第二审(复审)程序;亦不适用于审计申诉程序。
  审计程序系由《审计条例》第五章专章规定的审计机关进行审计监督检查的步骤,是一种制度化的工作程序,具有强制性的法律效力,审计机关、审计工作人员和被审计单位都必须遵守。违反审计程序,将导致一系列的法律后果。审计工作人员违反审计程序,其中最主要的法律后果,是引起被审计单位对审计机关的《审计结论和决定》申请复审。被审计单位违反审计程序,严重者则构成属于阻挠、破坏审计工作的违法行为。
  根据《审计条例》的规定,审计程序分为以下5个基本阶段:准备阶段;审查阶段;报告阶段;结论阶段;执行阶段,其中有的阶段又分为若干个小阶段。
  一、准备阶段
  准备阶段是审计程序中的第一个阶段。即审计机关在进入审计监督检查之前,需要进行必要的预备工作的一个阶段。准备阶段又分为编写“审计项目计划”,通知被审计单位两个小阶段。
  (一)编写“审计项目计划”
  各级审计机关应当根据国家的财政、经济政策,以及上级审计机关和本级政府对当前审计监督的要求,确定审计工作的重点,编制“审计项目计划”。
  (二)通知被审计单位审计机关确定审计事项以后,应当组成审计组实施审计。但是实施审计监督检查之前,应当向被审计单位发送《审计通知书》,通知其接受审计监督检查。审计机关认为需要由被审计单位进行自查的,则应当在《审计通知书》中写明自查的内容与要求。
  被审计单位接到《审计通知书》以后,应当作好接受审计监督检查的准备工作,并且提供必要的工作条件,以配合审计组进行审计监督检查工作。
  二、审查阶段
  审查阶段也称审计阶段,亦即实施审计监督检查阶段。这一阶段是整个审计监督工作的核心。审查阶段的主要工作内容和要求是,审计工作人员通过审查凭证、帐表,查阅文件、资料,检查现金、实物,向有关单位和人员进行调查并且取得证明材料,等等必要的审计活动,实施对被审计单位的审计监督检查,以审查其财政、财务收支是否真实、合法、具有效益。证明材料应当由提供者签名、盖章,方为有效。
  审计工作人员实施审计监督检查时,应当按照下列规定进行:
  (一)对审计中发现的问题,应当作出详细的、准确的记录,并且写明资料的来源。
  (二)对用以证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等,可以通过复印、复制、拍照等方法取得。
  (三)审计工作人员参加有关会议时,对涉及审计事项的会议内容,应当作出记录。必要时,可以要求被调查单位,提供会议有关记录材料。
  (四)对重要的审计事项进行调查时,审计工作人员应当不少于2人。
  审计工作人员收集的证明材料,应当经过当事人核阅,并且签名、盖章。
  三、报告阶段
  审计组对被审计单位的审计事项审计终了,即进入报告阶段。报告阶段的工作内容与要求,主要是起草、提出《审计报告》,并且征求被审计单位对《审计报告》的意见。这个阶段又分为以下两个小阶段:
  (一)起草,提出《审计报告》
  审计工作人员对审计事项实施审计监督检查以后,即应起草《审计报告》。《审计报告》应当包括以下4项基本内容:
  1.审计的内容、范围、方式、时间,以及对有关情况的概括;
  2.与审计事项有关的事实;
  3.《审计报告》所依据的法律、法规、政策的规定;
  4.初步结论,处理意见和建议。
  (二)征求被审计单位意见
  《审计报告》起草完毕,审计组即应当征求被审计单位对《审计报告》的意见。被审计单位提出不同意见,认为《审计报告》中的事实不清楚或者有出入的,审计组则应当进一步核实;对《审计报告》中的结论和处理意见有异议的,审计组则应当根据有关法规和具体情况,认真进行研究。
  被审计单位的意见,应当在收到《审计报告》之日起的十日内,以书面形式向审计组提出。被审计单位如果在规定的期限内没有提出书面意见,审计组则可以视为对《审计报告》没有异议。
  四、结论阶段
  所谓结论,就是对审计事项进行评价。审计机关接到审计组提出的《审计报告》以后,即对其进行审定,作出结论。结论阶段是整个审计监督检查的关键阶段。这个阶段的工作内容,主要是审计机机关审定《审计报告》,并且作出《审计结论和决定》。
  由审计组起草、提出的《审计报告》,必须经由派出的审计机关作最后审定。审计机关对《审计报告》进行审定以后,即作出《审计结论和决定》。审计机关在对重大审计事项作《审计结论和决定》之前,对有下列内容之一的审计事项,应当征求有关部门的意见:
  (一)审计依据界限不清的;
  (二)需要追究地方、部门负责人的行政责任的;
  (二)需要由有关部门采取重大改进措施的;
  (四)审计机关认为需要征求有关部门意见的其他重大事项。
  审计机关征求有关部门的意见以后,即依法独立作《审计结论和决定》。
  审计机关的负责人,应当对其作出的《审计结论和决定》承担责任。
  五、执行阶段
  (一)执行的法律意义
  执行就是对《审计结论和决定》的实施。审计机关代表国家作出的《审计结论和决定》,是具有强制力的法律文件。被审计单位和有关人员,都必须遵照执行。《审计结论和决定》如果涉及其他有关单位的,其他有关单位则应当协助审计机关执行。
  审计机关作出《审计结论和决定》以后,即应当通知并监督被审计单位执行。执行《审计结论和决定》一般存在两种情况,一是自觉执行,即被审计单位主动执行《审计结论和决定》。一是强制执行,即当被审计单位拒不执行《审计结论和决定》时,由审计机关依法采取相应的措施,强制执行。
  (二)对执行的检查
  审计机关发出执行通知以后,应当对《审计结论和决定》的执行情况进行检查。审计机关检查执行情况时,应当根据下列情形分别处理:
  1.被审计单位未按照规定期限和要求执行《审计结论和决定》的,审计机关应当对被审计单位、单位直接责任人员、单位负责人以及其他有关人员,给予警告、通报批评,并可酌情处以罚款;审计机关认为应当给予行政处分的人员,则移送监察部门或者有关部门予以处理。
  2.审计机关如果发现自己作出的《审计结论和决定》不适当,则可以进行复查,重新作出《审计结论和决定》。
  3.发现下级审计机关作出的《审计结论和决定》有不适当的地方,上级审计机关有权予以改变或者撤销。
   
第三节 复  审

  一、复审概述
  (一)复审的概念
  复审,是指上一级审计机关,对被审计单位不服审计机关(即一审审计机关)的《审计结论和决定》的申请,进行审查。我国的审计监督,实行“三级二审,二审终审”制度。被审计单位对审计机关的《审计结论和决定》不服,可以向其上一级审计机关申请复审。实行复审制度的目的,是为了保障《审计结论和决定》的正确性,以维护国家财经秩序,保护被审计单位和有关方面的合法权益。
  (二)复审与复查的区别
  在审计法律制度上和理论上,必须分清“复审”与“复查”。复查,是审计机关在检查自己作出的《审计结论和决定》的执行情况时,发现其不适当,而自行进行复查、复审,则是由于被审计单位对审计机关作出的《审计结论和决定》不服,向上一级审计机关申请复审,并由其作出《复审结论和决定》。
  二、复审的申请
  根据《审计条例》的规定,被审计单位提出复审申请,有以下两种办法:
  (一)如果被审计单位对审计机关作出的《审计结论和决定》不服,则可以在收到《审计结论和决定》之日起15日内,向上一级审计机关申请复审。
  (二)如果被审计单位对审计机关派出机构作出的《审计结论和决定》不服,则可以向派出机构的审计机关申请复审。
  三、复审程序
  (一)复审期限
  上一级审计机关应当在收到复审申请之日起的三十日内,进行复审,并且作出《复审结论和决定》。但是在特殊情况下,作出《复审结论和决定》的期限,可以适当延长。
  (二)对原《审计结论和决定》的处理
  上级审计机关办理复审事项,应当按照下列三种情况,分别处理:
  1.如果原《审计结论和决定》认定事实清楚,定性和处理恰当,则应当维持原《审计结论和决定》。
  2.如果原《审计结论和决定》认定事实清楚,定性和处理不当,则应当纠正原《审计结论和决定》中不适当的定性或者处理。
  3.如果原《审计结论和决定》事实不清楚,或者证明材料不足,则应当重新进行审查、核实。
  四、复审结论和决定
  复审是审计审级制度中的第二审程序,即终审程序,因此上一级审计机关的《复审结论和决定》,为终审结论和决定,即发生法律效力的审计结论和决定。在进行复审期间,原《审计结论和决定》应当照常执行。不能以申请复审为由,拒绝执行。
   
第四节 申  诉

  一、申诉的概念
  申诉,是指被审计单位对终审结论和决定不服,请求终
  审机关或者其上级审计机关重新审查。上一级审计机关的《复审结论和决定》,审计署的《审计结论和决定》都是终审结论和决定。但是,被审计单位如果对终审结论和决定不服,则可以向终审审计机关或者其上级审计机关,提出申诉。
  申诉是一种审计法律监督制度,即从法律制度上监督《审计结论和决定》而保障其正确性,以维护财经法纪秩序,保障被审计单位和有关方面的合法权益。
  二、申诉与复审的区别
  申诉与复审是两个完全不同的概念。二者的主要区别有以下3点:
  (一)审查的客体不同
  复审审查的客体是《审计结论和决定》。而申诉审查的客体则是《复审结论和决定》,即终审结论和决定。
  (二)审查的主体不同
  复审的主体只能是上一级审计机关,而申诉的审查主体则不确定,包括终审审计机关,或者其上级审计机关。
  (三)审查的时间不同复审受时效限制,而申诉则无时效规定。
  三、申诉与复查的异同
  (一)申诉与复查的区别
  申诉与复查的主要区别有以下两点:
  1.发生程序的依据不同。申诉是由于当事人(被审计单位)不服《终审结论和决定》而发生的。而复查则是由于审计机关在检查自己作出的《审计结论和决定》的执行情况时发现其不适当,重新进行审查而发生的。
  2.审查的主体不同。申诉的审查主体,可能是终审审计机关,也可能是其上级审计机关。但复查的主体,则一定是原审计机关。
  3.审查的客体不同。申诉的审查客体是《复审结论和决定》,即终审结论和决定。而复查的客体,则是原《审计结论和决定》,即原审计机关自己作出的《审计结论和决定》。
  (二)申诉与复查的相同点
  申诉与复查有以下两个相同点:1.二者都是重新进行审查;
  2.二者都无时效的规定。

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