第二章 审计机关


  审计机关是我国国家审计体系的主要组成部分。
  国家审计体系,是指国家法律规定的国家审计构成,亦即国家审计体系由哪些审计组织所组成。我国国家审计体系由国家审计、内部审计、社会审计所组成。国家审计的职权,由审计机关行使。内部审计的职权,由内部审计机构行使。社会审计的业务,由审计事务所承办。
  在国家审计体系中,审计机关处于主导地位,组织领导全国或者本行政区的审计工作,负责本级审计机关审计范围内的审计事项;领导本管辖范围内的内部审计机构;管理和指导本行政区的审计事务所。
   
第一节 审计机关的任务

  一、审计机关概述
  审计机关,是指依照国家法律规定设立的、代表国家行使审计监督职权的国家机关。审计机关泛指国家各级审计机关。各级审计机关,都是本级政府的组成部分和职能部门。审计机关是审计制度的核心,是各级政府用以实行财政经济管理和监督的常设机构。设立审计机关进行审计监督,是实行现代管理和监督财政经济活动的重要手段之一,是健全社会主义财政经济法制的一项重重要措施。
  根据我国宪法和《审计条例》的规定,国务院设立审计署,县级以上地方各级人民政府设立审计机关。审计署和省、自治区、直辖市,以及计划单列城市的审计机关,根据审计工作的需要,可以在重点地区、部门设立派出机构,进行审计监督。
  审计机关实行双重领导体制,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作,审计业务以上级审计机关领导为主。下级审计机关应当及时向上一级审计机关报送有关审计工作的下列资料:(一)地方性审计法规、规章,本级人民政府关于审计工作的重要决定、指示;(二)审计工作的计划、总结、典型经验,重要的审计调查报告以及统计报表;(三)严重违反财经法规,严重损失浪费等重大审计事项的审计结论和决定,上级审计机关交办的审计事项的报告;(四)审计工作的其他重要情况。审计机关办理审计业务时,如本级人民政府的有关规定、决定、指示,与上级审计机关的有关规定、决定、指示不一致时,应当按照上级审计机关的规定、决定和指示执行。
  审计署是国家最高审计机关,在国务院总理领导下,组织领导全国的审计工作,负责审计署审计范围内的审计事项。县级以上地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、行政公署专员、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下,组织领导本行政区的审计工作,负责本级审计机关审计范围内的审计事项。
  二、审计机关的任务
  审计机关的主要任务,是对下列单位的财政、财务收支(包括外汇收支),进行审计监督:
  (一)本级人民政府各部门和下级人民政府。
  (二)国家金融机构。
  国家金融机构是指国家设立的下列机构:1.中国人民银行及其分支机构;2.国家专业银行及其分支机构;3.中国人民保险公司及其分支机构;4.信托投资公司;5.经中国人民银行批准设立的其他有国家资产的金融组织。
  (三)全民所有制企业、事业单位和基本建设单位。
  (四)国家给予财政拨款或者补贴的其他单位,包括有关的机关、团体和部队等。
  (五)有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业、国内联营企业和其他企业。“国家资产”是指国家直接管理或者授权部门、企业事业单位和其他单位管理和使用的属于全民所有的资金、财产,及其所取得的属于全民所有的收益。“其他企业”,是指有国家资产的其他非全民所有制企业。对有国家资产的中外合资经营企业、中外合作经营企业审计监督的具体办法,国家另有规定。
  (六)国家法律、法规规定应当进行审计监督的其他单位。其他单位,包括地方性法规、规章规定应当进行审计监督的单位。
  三、审计事项
  审计事项,是指按照《审计条例》的规定,必须接受审计机关进行审计监督的事项。审计机关对上述单位的下列事项,进行审计监督:
  (一)财政预算的执行和财政决算。
  (二)信贷计划的执行及其结果。
  (三)财务计划的执行和决算。
  (四)基本建设和更新改进项目的财务收支。
  (五)国家资产的管理情况。
  (六)预算外资金的收支。
  (七)借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支。包括:
  1.外国政府、国际金融组织、国外银行及其他金融机构等提供的各类贷款;2.对外发行债券;3.国际组织、外国政府和民间团体提供的各项援助;4.利用国外资金的合作项目。
  (八)与财政、财务收支有关的各项经济活动及其经济效益。
  (九)严重侵占国家资产、严重损失浪费等损害国家经济利益的行为。
  (十)全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项。(十一)国家法律、法规规定的其他审计事项。
  上述单位应当按照审计机关的规定,及时向负责对其审计监督的审计机关,报送与上述审计事项有关的预算、计划、决算、报表、规章、文件、资料等。
  四、审计范围
  审计范围,是指《审计条例》对各级审计机关行使审计监督权限的划分,亦即审计机关内部垂直系统纵向权限的划分。审计范围,实际上是指各级审计机关的审计事项的管辖范围,即级别管辖范围。
  各级审计机关是根据我国的财政管理体制,按照被审计单位的财政、财务的隶属关系,确定审计范围。但是,上级审计机关可以因事制宜地,将属于其审计范围内的审计事项,授权下级审计机关进行审计;对属于下级审计机关审计范围内的重大审计事项,上级审计机关亦可以直接进行审计。
  除此以外,审计机关根据审计工作的需要,可以将属于自己审计范围内的审计事项,委托内部审计机构或者社会审计组织,进行审计。但是,内部审计机构、社会审计组织承办委托的审计事项提出的审计报告,应由委托的审计机关审定,并作出审计结论和决定。因此,这是一种授权委托。不能由于这种授权委托,任意改变审计范围。
   
第二节 审计机关的职权

  一、审计机关的主要职权
  审计机关的职权,是指审计机关在进行审计监督检查过程中,依法行使的权力。根据《审计条例》的规定,审计机关在进行审计监督检查过程中,有以下三项职权:监督检查权;处理权;移交或者提请处分权。
  (一)监督检查权
  监督检查是审计机关和审计工作人员最主要的审计行为,因此监督检查权是审计机关在进行审计监督过程中必须行使的一种最主要的职权。监督检查权又分为以下5项职权:
  1.要求报送有关资料权。审计机关有权要求被审计单位报送有关资料。有关资料,是指财政预算、财务计划、决算、会计报表,以及其他有关的资料。
  2.检查权。审计机关有权检查被审计单位的有关帐目、资产,查阅有关文件资料。除此以外,审计机关还有权参加被审计单位的有关会议。
  3.调查权。审计机关有权对审计监督中的有关事项,向机关、团体、企业事业单位和有关人员,进行调查。上述单位和有关人员,都应当提供有关资料证明。
  上述有关事项,系指包括与被审计单位的财政、财务收支有关的税利收据、债权债务、银行往来、供销关系等经济业务活动情况。上述机关、团体、企业事业单位和有关人员,系指包括除了被审计单位以外的有关单位和人员。
  4.制止权。审计机关有权对审计单位正在进行的严重损害国家利益,违反财经法规的行为,进行制止。《审计条例》规定的制止程序一般是:首先由审计机关责成被审计单位停止该项行为;被审计单位不执行的,提请其主管部门作出临时的制止决定;主管部门制止无效,或者情况紧急时,通知财经部门或者银行暂停拨付有关款项。暂停拨付的有关款项,必须是与被审计单位正在进行的严重损害国家利益,违反财经法规行为直接有关的款项。“有关主管部门作出临时的制止决定”,包括主管部门暂停拨款。但是,被审计单位已经停止或者纠正严重损害国家利益、违反财经法规的行为后,审计机关采取的暂停拨付有关款项的临时措施,应当及时解除。
  5.封存权。审计机关有权对阻挠、破坏审计工作的被审计单位,采取封存有关帐册、资产等临时性措施;并可对单位和有关人员,给予处罚。“阻挠,破坏审计工作”,是指被审计单位在审计过程中的下列行为:(1)拒绝提供或者提供虚假的凭证、帐表、文件、资料和证明材料;(2)销毁帐册和隐匿资产;(3)借故设置障碍,妨碍审计工作人员正常履行职责;(4)在审计过程中继续进行严重损害国家利益,违反财经法规行为。
  但是,被审计单位已经停止或者纠正阻挠、破坏审计工作的行为后,审计机关采取的封存有关帐册、资产等临时措施,应当及时解除。
  (二)处理权
  处理权是指审计机关可以自行即时做出决定,对被审计单位直接进行处理的职权。对违反财经法规的被审计单位,审计机关按照下列规定处理:
  1.警告,通报批评。
  2.责令纠正违反国家规定的收支。
  3.责令退还或者没收非法所得。
  上述应予退还或者没收的“非法所得”包括:(1)个人利用职务上的便利,非法占有的公共财物;(2)单位非法侵占的不属于本单位的财物;(3)违反价格管理规定所攫取的收入;(4)违反国家规定将全民所有的资产,转让给集体或者个人所获得的非法收入;(5)单位或者个人利用职权非法收支的钱物;(6)依法应予退还或者没收的其他的非法所得。
  4.收缴侵占的国家资产。
  上述应予收缴的“侵占的国家资产”包括:(1)违反规定未缴纳的税款,以及隐瞒、截留应当上交的利润或者其他收入;(2)非法减免的税收;(3)虚报冒领、骗取的财政拨款、补贴或者物资;(4)依法应当收缴的其他国家资产。
  5.停止财政拨款或者银行贷款。
  对于违反国家规定使用财政拨款或者银行贷款,严重违反国家利益的被审计单位,审计机关有权作出停止财政拨款或者银行贷款的决定。
  6.按照有关规定处以罚款。
  上述处以罚款的规定,适用于被审计单位的直接责任人员和单位负责人。
  被审计单位拒不缴纳应缴的违法款项、罚款的,审计机关则可以通知银行扣缴。
  (三)移送和提请处罚权
  移送提请处罚权,是指审计机关不能径行处罚,但是依法有权将在审计监督检查过程中发现的问题,移送或者提请有权处罚的部门、机关予以处罚。
  对于违反财经法规的被审计单位的直接责任人员和单位负责人,审计机关有权作出以下决定:
  1.移送有关部门处理。
  审计机关认为应当给予行政处分的,则移送监察或者有关部门处理。
  2.提请司法机关追究刑事责任。
  审计机关认为情节严重,构成犯罪的,则提请司法机关依法追究刑事责任。
  二、审计工作人员
  (一)审计机关领导人员的任免
  各级审计机关的领导人员,依照干部管理权限的规定任免。地方各级审计机关负责人(包括正职和副职)的任免,应当事先征得上一级审计机关的同意。
  (二)审计工作人员的职业道德与职责
  审时工作人员,应当依法审计,忠于职守,坚持原则,客观公正,廉洁奉公,保守秘密。
  (三)审计工作人员的法律地位
  审时工作人员依法行使职权,受法律保护,任何人不得打击报复。审计机关应当支持审计工作人员依法行使职权。审计工作人员依法行使职权,遭受打击报复,向上级审计机关提出申诉时,上级审计机关应当及时调查核实,依照《审计条例》的有关规定进行处理,或者提请监察等有关机关处理(详见第五章《审计法律责任》)。

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