第五章 会计监督的法律规定


   
第一节 会计监督的概念和主体资格

  一、会计监督的概念
  会计监督是各单位的会计机构、会计人员,在会计工作中,通过审核凭证、控制预算或财务计划的执行,分析与检查预算或财务计划的完成情况,以及生产经营或财务收支所进行的监督。它是会计的一项基本职能,也是《会计法》的核心内容之一。在实行会计监督中,除了完成上述职能作用外,还应当以现代会计理论为指导,进行事前、事中、事后的监督。把会计监督的职能渗透到生产、技术、经营、管理的各个领域、各个环节,把会计监督的重心逐步转移到避免或减少损失浪费,提高经济上来。
  《会计法》第三章对会计监督作了专门规定,共分5条,包括的内容主要有三:即会计监督的主体、对象;会计监督的内容、方法、程序;外部单位的监督。
  二、会计监督的主体《会计法》第16条规定:“各单位的会计机构、会计人员对本单位实行会计监督。”其中明确规定:(一)各单位会计监督的职权由会计机构、会计人员来行使;(二)监督的对象是本单位的经济活动。
  会计机构、会计人员对本单位实行会计监督是一种法律责任。根据责任与权利相一致的原则,也是法律赋予的权利。因此,会计机构、会计人员应该按照《会计法》的规定,对本单位的经济活动,行使监督的职能。在实行会计监督中,特别是在会计机构、会计人员抵制或拒绝执行单位领导人某些违反财政制度、财务制度的决定时,经常有人向会计人员提出谁领导谁的问题,实际上,这是一个对待国家法律、法规的认识和态度问题,不是谁领导谁的问题,不管是什么人,都应当依法办事。
   
第二节 会计监督的内容、方法和程序

  《会计法》第17、18、19条对会计监督的内容、方法、程序作了概括的规定。
  一、会计监督的内容《会计法》第17条规定:“会计机构、会计人员对不真实、不合法的原始凭证,不予受理;对记载不准确、不完整的原始凭证,予以退回,要求更正、补充。”对原始凭证的审核,是会计机构、会计人员结合日常的业务工作进行会计监督的基本形式。这种监督形式的主要任务,不仅要保证会计核算的质量,还要防止发生贪污、舞弊等违法、违纪行为。
  当前,在会计工作实务中,会计核算质量不高、数字不实的原因,除由于会计人员业务素质差、不会核算或发生差错外,主要原因是会计核算的原始依据不真实和故意弄虚作假。对原始凭证不真实,虽然也含有弄虚作假的因素,但主要是工作方面的问题。而原始凭证不合法并不一定是凭证本身不真实,还经常存在着弄虚作假的问题。“对不真实、不合法的原始凭证,不予受理”,从文字上看起来很平常,要坚持做到就很不容易。除会计人员具备应有的政治品质外,还要求具备判断原始凭证是否真实、合理的业务知识水平,而且还应研究如何防止原始凭证不真实、不合理、不准确、不完整现象的发生。做到这条要求,需要做大量的工作。从单位方面看,要建立健全内部管理制度和做好各项基础工作。从国家、地区、部门方面看,必须采取切实可行的措施,加强对具有原始凭证的各种票证的管理。这是原始凭证是否做到真实、合法、准确、完整的前提条件。
  二、会计监督方法《会计法》第18条规定:“会计机构、会计人员发现帐簿记录与实物、款项不符的时候,应当按照有关规定进行处理;无权自行处理的,应当立即向本单位行政领导人报告,请求查明原因,作出处理。”这是从加强财产物资管理的角度,规定了会计监督的内容。帐实、帐款不符,是各单位经常发生的问题之一。其中实物差异,有的属于定额内的合理损耗,是允许的,会计机构、会计人员可按会计制度的规定进行处理。有的属于不合理的差异,会计人员不能擅自处理,必须查明原因,向有关领导人员、部门报告,经审查批准后才能处理。其目的在于总结经验,落实责任,追究过错,改进工作。
  三、会计监督的程序《会计法》第19条规定:“会计机构、会计人员对违反国家统一的财政制度、财务制度规定的收支,不予办理。会计机构、会计人员认为是违反国家统一的财政制度、财务制度规定的收支,单位行政领导人坚持办理的,会计机构、会计人员可以执行,同时必须向上级主管单位行政领导人提出书面报告,请求处理,并报审计机关。上级主管单位行政领导人在接到会计机构、会计人员的报告之日起一个月内,必须作出处理决定。会计人员不向上级主管单位行政领导人提出报告的,也负有责任。”这是关于会计机构、会计人员如何实行会计监督、发挥会计在维护国家财政制度和财务制度方面重要作用的一项专门规定。它涉及到实行会计监督中经常发生而又最难处理的问题。即如何处理好会计人员同本单位领导人之间的关系问题。《会计法》第19条的规定,较好地解决了以下三个问题。
  第一,对于违反国家统一的财政制度、财务制度规定的收支,特别是明显的违法、违纪的问题,会计机构、会计人员可以“不予办理。”
  第二,在实际工作中,会计人员和单位领导人在理解和执行国家的财政制度、财务制度方面,由于双方所处的地位不同、观察问题的角度不同和对有关规定的理解不同,对某项收支是否合法难免发生分歧。会计人员“认为是”违反国家统一的财政制度、财务制度规定的收支,而单位行政领导人坚持办理时,会计人员“可以”执行。这样,一方面不致由于认识不同、各执己见而贻误工作,另一方面既尊重了厂长(经理)的决策权,又减轻了会计人员所承受的压力。
  第三,实际工作中遇到这类问题时为了不致造成更大的损失浪费,会计机构、会计人员在执行的同时,必须向上级主管单位行政领导人提出书面报告,请求作出正确的判断和裁决,并报审计机关。
  《会计法》的这项规定,不仅保护了会计人员依法行使会计监督的权利,而且照顾了单位行政领导人在必要时进行经营决策的需要;对于会计人员、单位领导人和上级主管单位领导人,既规定了应有的职权,也规定了必要的义务,体现了行使权利和接受监督的统一性、原则性和灵活性的统一。
   
第三节 会计监督的形式

  会计监督可分为内部监督和外部监督两种形式。将这两种形式相结合,建立完整的会计监督体系,是经营管理的客观要求。
  一、内部监督 在单位内部有专业监督和群众监督。专业监督是指会计机构、会计人员通过经济活动进行的监督。群众监督是指通过职工代表大会(或职工大会)和通过与经济责任制相结合的各种群众核算形式(如班组核算)进行的监督。在大力加强专业监督的同时,应采取各种形式吸收广大职工参加会计监督。
  二、外部监督 在社会主义条件下,外部监督包括审计机关、财政机关、税务机关对所辖单位所进行的监督。它和内部监督的任务和目的是一致的。加强外部监督,有利于从全局出发组织经济活动,有利于微观经济效益与宏观经济效益的统一。《会计法》第20条规定:“各单位必须接受审计机关、财政机关和税务机关依照法律和国家有关规定进行的监督,如实提供会计凭证、会计帐簿、会计报表和其他会计资料以及有关情况,不得拒绝、隐匿、谎报。经国务院财政部门或省、自治区、直辖市人民政府的财政部门批准的注册会计师组成的会计师事务所,可以按照国家有关规定承办查帐业务。”其中规定的内容主要有:进行外部监督的机关和被监督单位的义务;注册会计师和会计事务所的监督。国家有关机关对各单位的财务会计工作实行监督,是社会主义经济监督体系的一个重要方面。它与单位内部由会计机构、会计人员实行的会计监督是相辅相成的。外部监督的健全和发展,是对内部监督的有力支持。
  《会计法》明确规定各单位在接受审计、财政、税务机关监督时,要如实提供会计方面的资料和有关情况,不得拒绝、隐匿、谎报,这是针对性很强的一项规定。这项规定进一步强化了审计监督、财政监督和税务监督。
  注册会计师和会计师事务所的规定,是借助社会力量以充分发挥会计监督职能,是经济体制改革和对外开放、对内搞活经济的需要。《会计法》第20条第二款的规定,主要解决的问题有三:
  (一)明确注册会计师和由他们组成的会计师事务所,须由财政部或省、自治区、直辖市财政部门批准,其他机关和省以下各级财政部门无权批准的这种限制,对于严格注册会计师的专业水平和维护会计师事务的权威是十分必要的。
  (二)只有按上述规定批准的会计师事务所及其注册会计师,才可按照国家有关规定承办具有法律效力的查帐业务。
  (三)为制定注册会计师条例提供了法律依据,便于对会计咨询机构进行整顿、管理。

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